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IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

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Il Presidente della Repubblica

 

Sezione I: La struttura



Il Capo dello Stato È rappresentante dell’unitÀ nazionale, il Presidente della Repubblica si colloca, nel nostro ordinamento, al vertice formale della organizzazione statale, fornito di limitati ma significativi poteri anche sul piano sostantivo.

Durante i lavori della Costituente si discusse a lungo sulla concretezza dei poteri del presidente, indubbiamente ridotti quantitativamente rispetto a quelli che lo Statuto Albertino concedeva al re, ma non per questo meno incisivi e rilevanti nel funzionamento del Senato.

Al di sopra delle parti, il presidente della Repubblica È garante della costituzionalitÀ dell’ordinamento e la Costituzione gli conferisce efficienti poteri per assolvere questa delicata funzione: egli È un organo tendenzialmente al di sopra delle parti, capace di intervenire in forza di tali poteri costituzionalmente assegnatigli, per consentire al sistema di funzionare nei momenti di crisi o di pericolo. L’indirizzo politico per il quale agisce È distinto da quello di maggioranza e puÃ’ definirsi “indirizzo costituzionale” proprio in considerazione della posizione che gli spetta di “custode della Costituzione”.

Elezione del Presidente della Repubblica

La formazione del Consiglio regionale: il Presidente della Repubblica È eletto dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri, al quale partecipano 3 delegati per ogni Regione, con l’eccezione della Valle d’Aosta che ne ha 1, eletti dal Consiglio regionale. La Costituzione consente l’elezione di delegati regionali estranei ai Consigli regionali anche se preferibilmente non lo sono.

Le procedure per l’elezione: la convocazione di tale Parlamento spetta al Presidente della Camera dei deputati, che deve provvedervi 30 giorni prima che scada il termine di durata del mandato del presidente in carica.

Se perÃ’ le Camere sono sciolte o manca meno di 3 mesi alla loro cessazione, l’elezione ha luogo entro 15 giorni dalla riunione delle nuove Camere (procedura che ha lo scopo do evitare l’elezione del Capo dello Stato da parte di Camere ormai alla fine del loro mandato e quindi meno rappresentative). Nel frattempo vengono prorogati i poteri del presidente in carica.

In caso di impedimento permanente, di morte o di dimissioni del Presidente della Repubblica, la convocazione del Parlamento integrato dai delegati regionali ha luogo entro 15 giorni dal verificarsi dell’evento, salvo il maggior termine previsto se le Camere sono sciolte o manchi meno di 3 mesi alla loro cessazione.

In questi casi non potranno essere prorogati i poteri del presidente cessato anticipatamente dal mandato e quindi le funzioni presidenziali vengono svolte, in qualitÀ di supplente, dal Presidente del Senato (art. 86 Cost.).

L’organo cui spetta l’elezione del presidente della Repubblica funziona come un collegio elettorale, È esclusa quindi qualsiasi forma di discussione di merito, ed È per questo ricompresso nella categoria dei collegi imperfetti.

L’elezione del Presidente della Repubblica ha luogo a scrutinio segreto. È dichiarato eletto chi consegua il voto dei 2/3 dei componenti dell’Assemblea. Qualora nessuno ottenga un tale risultato, si procede ad una seconda ed eventualmente a una terza elezione; solo a partire da quarto scrutinio È dichiarato eletto chi consegua la maggioranza assoluta (cioÈ la maggioranza dei voti computata sui componenti del collegio).

Proclamata l’esito positivo il Presidente della Camera, accompagnato dal Segretario Generale, si reca dall’eletto per consegnargli il verbale dell’avvenuta elezione. Non È prevista perÃ’ l’accettazione formale da parte dell’eletto.

Requisiti di eleggibilitÀ e incompatibilitÀ: secondo la Costituzione puÒ essere eletto presidente della Repubblica ogni cittadino che abbia compiuto 50 anni di etÀ e goda dei diritti civili e politici.

L’ufficio di presidente della Repubblica È incompatibile con qualsiasi altra carica, ufficio pubblico o privato e con l’esercizio di qualsiasi professione. L’assunzione di tale carica da parte dell’eletto provoca la decadenza immediata da tutte le altre cariche pubbliche e private e da tutti gli uffici ricoperti.

Al presidente sono attribuiti una dotazione e un assegno rivalutati automaticamente annualmente, in base all’indice ISTAT dei prezzi di consumo.

L’assunzione della carica: il presidente della Repubblica, prima di assumere le sue funzioni, deve prestare giuramento di fedeltÀ alla Repubblica e di osservanza della Costituzione dinanzi al Parlamento in seduta comune (art. 91 Cost.).

Il giuramento È l’atto con il quale il Capo dello Stato manifesta la volontÀ di accettare la carica e viene immesso nell’esercizio delle sue funzioni. È ormai prassi consolidata che all’atto del giuramento il presidente rivolga alle Camere riunite un messaggio orale.

Il presidente della Repubblica dura in carica 7 anni da giorno del giuramento: il termine presidenziale È stato fissato piÙ lungo rispetto alla durata delle Camere (5 anni), per garantire maggior indipendenza al presidente nei confronti delle Assemblee, entrambe rinnovate nel corso del mandato presidenziale.

In astratto, il capo dello Stato È rieleggibile senza limiti, tuttavia si sono manifestate prevalenti opinioni contrarie alla rielezione dei presidenti scaduti.

Cessazione della carica: puÃ’ essere determinata da diverse cause:

-        scadenza del mandato: È la situazione normale; il presidente della Camera procederÀ agli adempimenti di cui all’art. 85 Cost.;

-        dimissioni: atto personale del presidente che non va controfirmato, per essere valido, dai ministri;

-        perdita dei requisiti per ricoprire la carica: ipotesi piuttosto astratta À perdita dei diritti civili e politici a seguito di condanna penale, per atti non riferiti all’esercizio delle funzioni presidenziali;



-        morte: il presidente del Senato eserciterÀ le funzioni di Capo dello Stato e il presidente della Camera indirÀ entro 15 giorni dall’evento luttuoso l’elezione del nuovo presidente della Repubblica;

-        impedimento permanente all’esercizio delle funzioni: questa ipotesi solleva problemi e procedure complesse rispetto alla morte.

Alla cessazione della carica il presidente della Repubblica diviene automaticamente senatore di diritto e a vita (art. 59 Cost.), senza bisogno di accettazione, anche se rinunciabile per espressa disposizione costituzionale. Se il presidente ha perduto la cittadinanza o i diritti civili e politici non puÃ’ diventare senatore.

Sostituzione temporanea del presidente: se il presidente della Repubblica non puÒ adempiere le sue funzioni È sostituito dal presidente del Senato À tenuto conto che al presidente della Camera È attribuita la presidenza del Parlamento in seduta comune, e la disposizione in materia di supplenza riequilibra cosÌ il rapporto tra le due Assemblee ispirato appunto al bicameralismo perfetto.

L’istituto di supplenza del presidente del Senato È lasciato dalla Costituzione a regole di correttezza: È presupposto un impedimento temporaneo o permanente del presidente della Repubblica.

Per l’impedimento permanente devono sussistere ragioni di salute, e il presidente del Senato eserciterÀ le funzioni del Capo dello Stato fino all’entrata in carica del nuovo presidente della Repubblica.

Se l’inadempimento È temporaneo, dovrÀ risultare da una situazione obiettiva (ad esempio viaggi all’estero) e non da decisione personale del capo dello Stato, la cui valutazione È peraltro rilevante e puÃ’ risultare determinante. È escluso l’istituto della delega delle funzioni.

Accertato l’impedimento, il presidente del Senato acquista immediatamente l’esercizio delle funzioni presidenziali, con tutte le prerogative della carica, senza necessitÀ di alcuna particolare procedura e senza l’obbligo di prestare giuramento.

In astratto, il supplente puÒ esercitare tutte le funzioni del presidente impedito; tuttavia si È ritenuto che la correttezza costituzionale gli impedisca di adottare decisioni di particolare rilievo politico, quale lo scioglimento delle Camere, o non particolarmente urgenti, come la nomina di senatori a vita.

Sezione II: Le funzioni

Le funzioni del Capo dello Stato nell’ordinamento internazionale: nello svolgimento dell’attivitÀ internazionale del nostro Stato, il presidente della Repubblica:

-        rappresenta lo Stato nei rapporti internazionali avendo una capacitÀ rappresentativa generale;

-        accredita e riceve i rappresentanti diplomatici secondo l’art. 87 Cost.;

-        ratifica i trattati previa, quando occorra, l’autorizzazione delle Camere. Tale autorizzazione È richiesta per i trattati di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni delle leggi;

-        dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere. Nella prassi soltanto con legge potrebbero essere conferiti al Governo i poteri necessari e solo successivamente il presidente della Repubblica potrebbe procedere alla formale dichiarazione di guerra (che tuttavia nel nostro ordinamento puÃ’ essere solo difensiva À art. 11 Cost.).

Le funzioni del Capo dello Stato nell’ordinamento interno:

-        Atti di indirizzo governativo: gli atti che rendono concreta la politica del Governo vengono imputati al Presidente della Repubblica per ragioni formali, ma non indicano una competenza sostanziale dell’organo alla loro adozione, e vendono definiti atti di indirizzo governativo.

La legge 12 gennaio 1991, n.13, ha indicato 30 gruppi di atti che vanno, appunto, adottati con decreto presidenziale con elencazione esplicitamente dichiarata tassativa e tale da non poter essere “modificata, integrata, sostituita o abrogata se non in modo espresso”.

Al presidente, in campo militare in qualitÀ di comandante delle Forze Armate sono attribuiti anche poteri di nomina degli ufficiali delle Forze Armate, del Capo di Stato maggiore della difesa, del segretario generale della difesa, del capo della Polizia, del comandante generale dell’Arma dei carabinieri, il comandante generale della Guardia di Finanza, ecc… (vedi pag. 322)

Infine vanno adottati con decreto del Presidente della Repubblica tutti gli atti per i quali È intervenuta la deliberazione del Consiglio dei ministri.




-        Gli atti esecutivi di prescrizioni costituzionali: altri atti devono essere compiuti dal presidente della Repubblica per lo stesso funzionamento dell’ordinamento costituzionale. Si tratta di atti dovuti anche se spesso la loro concreta adozione È preceduta da una proposta ministeriale. Sono atti assolutamente necessari per la continuitÀ legale e il regolare funzionamento del sistema, sicchÈ la loro omissione o anche un semplice ritardo sarebbero una forma di gravissima violazione costituzionale da parte del Capo dello Stato.

Tali atti sono: la promulgazione delle leggi alla quale il presidente deve procedere entro 1 mese, salvo che non intenda rinviare la legge alle Camere per una nuova deliberazione; l’indizione del referendum popolare, costituzionale o abrogativo; l’indizione delle elezioni delle nuove Camere e la fissazione della loro prima riunione.

STAMPATO FINO A QUI

-        La presidenza di organi collegiali: spetta al presidente della Repubblica la presidenza di organi collegiali di rilevanza costituzionali, il Consiglio supremo di difesa e il Consiglio superiore della Magistratura (secondo la Costituzione, unico contatto che gli spetta con il potere giudiziario ordinario).

La presidenza del Consiglio supremo della difesa spetta al Capo dello Stato come logica conseguenza della posizione attribuitagli dalla Costituzione di comandante delle Forze armate.

Il Consiglio supremo della difesa È composto da 8 membri permanenti: il presidente della Repubblica, il presidente del Consiglio dei ministri, 5 ministri (esteri, interno, tesoro, difesa, industria)  e il capo dello stato maggiore della difesa. Alle sedute possono essere invitati altri ministri, autoritÀ militari o esperti.

Spetta al Consiglio esaminare i problemi generali, politici e tecnici, attinenti alla difesa nazionale e determinare i criteri e fissare le direttive per l’organizzazione e il coordinamento delle attivitÀ che comunque lo riguardano.

Con gli atti del Consiglio supremo della difesa si concreta l’indirizzo politico in materia di difesa, con efficacia vincolante anche nei confronti del Governo À quando il Capo dello Stato agisce come presidente del Consiglio superiore della difesa È coperto dalla responsabilitÀ ministeriale.

La presidenza del Consiglio superiore della Magistratura ha soprattutto carattere simbolico.

-        Gli atti di prerogativa: si tratta di concessioni di onorificenze di ordini cavallereschi (non puÃ’ crearne nuovi ma concedere onorificenze a quelli esistenti), alla grazia e alla commutazione delle pene (art. 87 della Cost.), mentre la potestÀ di concedere amnistia e indulto rimane alle Camere.

-        Gli atti di indirizzo presidenziale: complesso di atti che sono attribuiti al presidente in vista della sua posizione imparziale di supremo garante della costituzionalitÀ del sistema soprattutto in momenti di crisi politica o istituzionale, e con i quali in Capo dello Stato non dichiara decisioni altrui, ma decisioni proprie À sono attribuiti non solo formalmente, ma anche sostanzialmente, al capo dello Stato. In forza di tali poteri, il nostro presidente non È solo l’organo neutro di intermediazione, bensÃŒ l’organo attivo abilitato ad intervenire con atti rilevanti, nell’interesse del rispetto della Costituzione e di quell’unitÀ nazionale che spetta al presidente rappresentare.

In particolare:

·        La nomina del presidente del Consiglio dei ministri: con questa nomina si conclude la fase preparatoria nel procedimento formativo del Governo e si fa luogo alla fase costitutiva che consta della nomina del presidente del Consiglio e, su sua proposta, dei ministri.

I margini di scelta del capo dello Stato possono in realtÀ risultare molto ridotti, poiché non puÃ’ non tenere conto degli orientamenti delle forze capaci di dar vita a una maggioranza parlamentare.

·        L’accettazione delle dimissioni del Governo: spetta al presidente accettare le dimissioni presentate dal Governo. Quando il Governo non ha ottenuto fiducia delle Camere o È stato colpito da sfiducia l’atto È dovuto, cosÃŒ come ne caso di morte, impedimento permanente o decadimento della carica di Presidente del Consiglio. Quando invece il Governo presenta le sue dimissioni per valutazioni politiche il Capo dello Stato puÃ’ giocare un ruolo importante e la sua decisione di accettare o di respingere le dimissioni del Governo, rientra un una valutazione autonoma e fondata sugli interessi generali del Paese.

·        L’autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge di iniziativa governativa: l’atto di autorizzazione della presentazione alle Camere di disegni di legge di iniziativa del Governo ha per lo piÙ valore formale.

·        La convocazione straordinaria delle Camere: tale potere, previsto dall’art. 62 Cost., spetta al Capo dello Stato ma non È mai stato esercitato fino ad oggi.

·        L’invio di messaggi alle Camere: i messaggi del Capo dello Stato alle Camere hanno un senso solo se si considerano come atti di indirizzo presidenziale (indipendenti dai ministri), come la possibilitÀ data al presidente, in momenti gravi del Paese, di prendere l’iniziativa di inviare alle Camere messaggi per richiamare la loro attenzione su questioni che meritino di essere esaminate e discusse.



·        Potere di esternazione: il presidente della Repubblica deve avere la possibilitÀ di esprimere le proprie valutazioni, rispettando l’ordine costituzionale a lui rimesso, rivolgendole alle Camere, al Governo, ai singoli ministri o anche ad altre istituzioni pubbliche attraverso note verbali o documenti scritti.

Sarebbe una violazione costituzionale per il presidente fare dichiarazione su questioni che rientrano nella competenza del Governo e del Parlamento e che sono dipendenti dall’indirizzo politico della maggioranza.

·        Il rinvio delle leggi alle Camere per una seconda deliberazione: il presidente puÃ’ rinviare alle Camere per una seconda deliberazione le leggi che gli sono state trasmesse per la promulgazione; il rinvio deve essere operato con un messaggio nel quale il Capo dello stato chiarisce i motivi della sua decisione.

Il Capo dello Stato deve infatti avere il potere di richiamare le Camere a una piÙ attenta valutazione delle leggi approvate, quando tali leggi appaiano in contrasto con prescrizioni costituzionali o con quegli interessi generali della comunitÀ nazionale di cui il Capo dello Stato È tutore.

·        Lo scioglimento delle Camere: È il potere piÙ rilevante attribuito al Capo dello Stato. È un contrappeso al potere delle Assemblee di condizionare, con il voto di fiducia, l’esistenza del Governo nominato dal presidente della Repubblica. In Italia dopo il 1948 si sono avuti 10 scioglimenti anticipati, determinati da motivazioni tecniche (1953, ‘58, ‘63, ‘68), situazioni di instabilitÀ politica del Parlamento (1972, ’76, ’79, ’83, ’87), contrasti istituzionali (1992), bufere giudiziarie e mutamento delle leggi elettorali (1994), rotture politiche (1996).

Il potere di scioglimento risponde, anzitutto, alla necessitÀ di garantire il funzionamento delle istituzioni in caso di incapacitÀ delle Camere di dare un Governo almeno relativamente stabile al Paese. Lo scioglimento È stato definito successivo quando viene disposto a seguito della sfiducia votata nei confronti del Governo; anticipato quando viene disposto senza una formale votazione di sfiducia, ma in una situazione di contrasti politici che dimostri l’impossibilitÀ di avere un governo stabile ed efficiente.

Altre ipotesi di scioglimento si hanno nel caso di radicale contrasto tra le due Camere (con conseguente blocco della legislatura), o in caso di conflitto fra parlamento e corpo elettorale.

L’art 88 Cost., che non parla sui casi nei quali puÃ’ farsi ricorso allo scioglimento anticipato, contiene due indicazioni procedurali. Infatti il Capo dello Stato: a) prima di disporre lo scioglimento deve consultare i presidenti delle due Camere e b) non puÃ’ procedere a scioglimento negli ultimi 6 mesi del suo mandato (“semestre bianco”).

·        La nomina di 5 giudici costituzionali: spetta al presidente nominare 1/3 dei giudici della Corte Costituzionale (cioÈ 5), dopo l’elezione degli altri 10 giudici, per consentire al presidente della Repubblica di integrare la composizione della Corte con quelle delle competenze che fossero state eventualmente trascurate dal Parlamento o dalle supreme magistrature.

Il presidente deve anche provvedere alla sostituzione del giudice scaduto o cessato dalla carica entro 1 mese.

·        La nomina di 5 senatori a vita: la scelta rimessa al presidente garantisce una valutazione obiettiva e non condizionata da considerazioni politiche particolari e, come tale, rientra nelle esigenze politiche del sistema.

·        La nomina di 8 componenti del CNEL e del Segretario Generale della presidenza della Repubblica: dei 12 membri scelti fra qualificati esponenti della cultura economica, sociale, e giuridica, 8 sono nominati dal presidente della Repubblica, senza bisogno della proposta del presidente del Consiglio dei ministri. Per la nomina del Segretario Generale della presidenza della Repubblica È invece obbligatorio il parere del consiglio dei ministri, ma non vincolante, mentre È esclusa la proposta governativa.

Sezione III: La responsabilitÀ

La tutela del Capo dello Stato È disciplinata dal Codice Penale, che protegge il presidente della Repubblica contro particolari reati quali l’attentato contro la sua vita, la sua incolumitÀ e la sua libertÀ personale (art. 276); l’offesa alla sua libertÀ (art. 277); l’offesa al suo onore e prestigio (art. 278). Secondo l’art. 279 il presidente non ha responsabilitÀ e non puÃ’ essere biasimato per gli atti del Governo da lui emanati, per lo stesso criterio si ritiene che sia responsabile per gli atti di indirizzo presidenziale.

ResponsabilitÀ politica: secondo l’art. 89 Cost., nessun atto di indirizzo governativo È valido se non È controfirmato dai ministri proponenti, che se ne assumono la responsabilitÀ. Per quanto riguarda gli atti di indirizzo presidenziale, il Governo non si assume invece nessuna responsabilitÀ politica.

ResponsabilitÀ penale: secondo l’art. 90 della Cost., il presidente non È responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, con l’eccezione nel caso di alto tradimento o di attentato alla Costituzione. A mettere il presidente in stato di accusa È il Parlamento in seduta comune, a giudicarlo la Corte Costituzionale in composizione integrata.








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