Evolutia teoriei contractului administrativ

Evolutia teoriei contractului administrativ

Teoria contractelor administrative s-a format in dreptul francez modern, ca o creatie a jurisprudentei consiliului de stat, preluata si dezvoltata ulterior de doctrina administrativa franceza, jurisprudenta con-ceptualizata apoi de doctrina administrativa.[1] Teoria Consiliului de Stat s-a sprijinit pe existenta unor instante administrative incadrate in puterea executiva si pe dreptul pozitiv care a reglementat aceasta materie. Aceasta teorie se intemeiaza pe o conceptie a separatiei puterilor, caracteristica dreptului francez (care a permis crearea unor instante administrative incadrate in puterea executiva) si pe o serie de legi care au reglementat competenta instantelor administrative: legea din 28 pluviose, anul VIII, decretul din 11 iunie 1806 si in special legile din 1624, August 1790 si din 16 fructidor anul III. . Aceasta constructie jurisprudentiala a fost determinata de faptul ca principiul fundamental al egalitatii partilor contractante consacrat in dreptul privat nu functioneaza atunci cand administratia incheie un contract cu un particular in ceea ce priveste functionarea unui serviciu public . Contractul dintre o autoritate si un particular nu implica acest echilibru de interese care caracterizeaza contractele din Codul Civil, deoarece autoritatea reprezinta insasi serviciul public care cristalizeaza interesul colectivitatii. Or, cum foarte bine se observa, toate se petrec ca si cum una din acele vointe ar fi superioara celeilalte, ar fi mai respectabila Asigurand realizarea unui serviciu public (prin care este satisfacuta o nevoie sociala de interes deosebit), administratia promoveaza un interes public, iar prin prisma acestui fapt vointa administratiei (exercitata in regim de putere) depaseste si domina vointa particularului. Jurisprudenta Consiliului de Stat a fost preluata de doctrinari de seama ai dreptului francez care au dezvoltat aceasta teorie in lucrari de referinta, unele monumentale[4]. Prin demersul jurisprudentei si al doctrinarilor din perioada clasica, contractul administrativ a devenit o institutie solida in dreptul public francez cu fundament consistent atat in practica cat si in doctrina.

In Romania, a fost preluata, dupa primul razboi mondial, cu unele particularitati, aceasta teorie a aparut si s-a dezvoltat o data cu dezvoltarea raporturilor juridice dintre administratie si intreprinzatorii particulari ce aveau ca obiect "concesiunea unor lucrari publice sau servicii publice, pe fondul dezvoltarii economice din primele decenii ale secolului XX,. Avand in vedere ca particularii erau de obicei firme cu capitaluri straine si, de ce nu, specificul politic al vremii: 'Times New Roman' , institutia a fost primita in mod diferit de jurisprudenta si doctrina: " Aceasta legatura (dintre dreptul public si politic n.n.), care vizeaza dreptul pozitiv, nu are cum sa nu afecteze doctrina si jurisprudenta de drept public; existand mereu autori, care din spiritul stiintific au facut fie un instrument de educatie patriotica, fie o baricada politica. Este pana la urma, riscul oricarui autor de drept public de a deveni partizanul teoretic al regimului politic in care traieste." Marii specialisti din perioada interbelica au intampinat-o insa cu unele rezerve, calificand-o ca o "institutie exogena ce nu putea evoca esenta realitatilor endogene" Asupra acestei modalitati de activitate a administratiei in perioada interbelica s-au emis mai multe teorii,unii autori le denumesc contracte de drept public sau contracte administrative , dand ca exemplu concesiune serviciului public, contractul de lucrari publice, concesiunea serviciului public, contractul de lucrari publice, concesiune de lucrari publice, etc. Se sustine ca regimul juridic special aplicabil contractelor administrative se caracterizeaza prin forme speciale necesare pentru incheierea lor, cum ar fi , caietele de sarcini, licitatiile, aprobarile din partea unor autoritati superioare. Caietul de sarcini - este considerat parte integrala a contractului administrativ. Un alt autor din perioada interbelica,evidentiaza unele aspecte specifice contractelor administrative care le deosebesc de contractele civile, printre care:

- Particularul care a incheiat un contract cu administratia nu va putea sa-l cedeze intreg sau in parte altei persoane, decat cu aprobarea administratiei;

- Unele clauze contractuale sunt de natura reglementara;

- Administratia poate sa-si rezerve dreptul de a cere oricand concesionarului care nu si-a indeplinit obligatiile inscrise in contract sa poata rezilia contractul, direct, prin act administrativ, daca interesul general o cere;

- Contractelor administrative li se aplica teoria impreviziunii care nu se aplica contractelor civile(in acest sens art. 1085, 1086 c. civ.).

Daca anul 1948 in doctrina romaneasca s-au manifestat rezerve in acceptarea teoriilor contractului administrativ, a existentei unor asemenea acte in activitatea administratiei, desi au fost si autori care au sustinut existenta contractelor administrative[9].

Inexistenta unor instante de contencios administrativ in Romania perioadei interbelice a conferit particularitati specifice teoriei contractelor administrative. Regasirea  teoriei franceze in dreptul romanesc a fost impietata de la inceput de doua chestiuni (care au stat, practic, la baza teoriei franceze):

. inexistenta unei jurisdictii administrative speciale[10]care sa faca parte din sfera executivului. Autoritati speciale de orice fel cu atributiuni de contencios administrativ nu se pot infiinta. Contenciosul administrativ este in caderea puterii judecatoresti.

. lipsa unui drept pozitiv care sa reglementeze expres existenta contractelor administrative.

Cu toate acestea, realitatile economice, sociale si politice au impus necesitatea realizarii unor servicii publice sau punerea in valoare a unor bunuri din domeniul public intr-o forma privata de exploatare. Pe fondul acestor probleme se nastea evident intrebarea: este institutia contractului administrativ compatibila cu sistemul de drept din Romania sau reprezinta o institutie exogena ce nu poate evoca esenta realitatilor endogene ? Problema nu ar fi starnit controverse si nu ar fi generat discutii atat in practica cat si in doctrina daca nu ar fi existat un temei real al aplicarii acestei institutii si in sistemul nostru interbelic. In cazul primului punct aratat mai sus, au existat la nivelul Curtii de Casatie si Justitie practici neunitare, mai ales in cursul deceniului patru, in legatura cu acest lucru reactionandu-se serios si in publicistica de specialitate[11]. Disputa s-a dus intre Sectiunea I si Sectiunea III prima fiind competenta sa solutioneze recursurile in materie civila iar cea de-a doua atat recursurile in materie comercial cat si recursurile in materie de contencios administrativ sau in materie administrativa si fiscala care nu sunt date prin legi speciale in competenta altor instante. Apare ca evidenta o cristalizare a orientarii catre Sectiunea III , aspect asupra caruia vom reveni ulterior. In cazul dreptului pozitiv din perioada, intr-adevar, nu asistam la o reglementare expresa a notiunii de contract administrativ, decat cu o singura exceptie si aceea comentata diferit in doctrina . Cu toate acestea, se regasesc in actele normative importante ale vremii dispozitii privitoare la contractele incheiate de catre administratie cu particularii, in vederea realizarii unor servicii publice. De asemenea, gasim (in diferite contexte) si enumerari ale unor contracte care sunt supuse acestui regim derogatoriu. Aceste dispozitii au un caracter derogatoriu de la dreptul comun, fapt care conduce in mod clar ca realitatea a impus crearea unor norme de catre legiuitor care sa fie in afara cadrului contractual descris de legea civila.

Opiniile formulate in perioada interbelica in legatura cu institutia contractelor administrative parcurg tot registrul, de la negare pana la o larga acceptare. De aceea se impune o analiza facuta pe toate nivelurile dreptului: drept pozitiv, jurisprudenta, doctrina. Aceasta teorie a contractelor este strans legata de domeniul public si implicit de proprietatea publica, precum si de serviciul public, notiuni de drept constitutional. In doctrina actuala, contractul administrativ este definit ca reprezentand "un acord de vointa intre o autoritate publica, aflata pe o pozitie de superioritate juridica pe de-o parte si alte subiecte de drept pe de alta parte, prin care se urmareste satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrari publice sau punerea in valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publica."[15]