Controlul exercitat de autoritatea parlamentara asupra legalitatii actelor administrative

Controlul exercitat de autoritatea parlamentara asupra legalitatii actelor administrative

A.   Mijloace ale controlului parlamentar

Respectand principiul separatiei puterilor in stat, dar urmarind in fapt realizarea colaborarii si echilibrului intre puteri, Parlamentul exercita un control, care are prin excelenta un caracter politic, asupra legalitatii si oportunitatii actelor administrative in general si a celor normative in special[1]. Justificarea unui astfel de control rezida in faptul ca actele administrative se emit in baza si cu respectarea actelor normative cu forta juridica mai mare, in fruntea ierarhiei carora sta Constitutia si legea. Iata de unde provine interesul exercitarii unui control realizat in scopul de a promova conformitatea actului administrativ individual sau normativ cu legea si de a apara drepturile si libertatile cetatenilor in raport cu autoritatile publice.

Acest control al Parlamentului nu poate insa decat sa constate ilegalitatea unui act administrativ deoarece Parlamentul nu se poate substitui organului emitent, ci va putea cel mult cere sau recomanda reformarea sau revocarea actului, de catre organul emitent.

Controlul parlamentar se infaptuieste asupra Presedintelui (controlul de plina competenta: declararea mobilizarii generale sau partiale se supune ulterior aprobarii Parlamentului; masurile luate in cazul unei agresiuni armate indreptate impotriva tarii (3 zile); controlul de sesizare: in cazul savarsirii unei fapte grave Presedintele poate fi suspendat din functie de Parlament, punerea sub acuzare a Presedintelui pentru inalta tradare; controlul prin avize sau aprobari prealabile sau ulterioare: Presedintele poate cere corpului electoral sa se pronunte prin referendum numai dupa consultarea Parlamentului - aviz consultativ); Guvernului (prin intermediul comisiilor permanente sau ad-hoc ale celor doua Camere ale Parlamentului sau direct de Parlament, prin intrebari, interpelari, solicitari de informatii adresate Guvernului, ministrilor si conducatorilor celorlalte autoritati administrative de catre senatori si deputati, anchete parlamentare, motiuni de cenzura); unor servicii publice aflate direct sub control parlamentar (Serviciul Roman de Informatii, Consiliul Suprem de Aparare a Tarii, Comisia Nationala a Valorilor Mobiliare); cat si Administratiei Publice (prin intermediul Avocatului Poporului)[2].

Aceasta activitate se caracterizeaza prin faptul ca este un control politic asupra activitatii executivului, si ca se infaptuieste practic doar in sesiunile Parlamentului, fiind lipsita de continuitate[3].

De asemenea, Parlamentul, prin controlul specific ce-l exercita nu urmareste nici sa inlocuiasca si nici sa-si subordoneze controlul exercitat de autoritati ale administratiei publice .

Controlul Parlamentului, care este un control exterior structurii sale, se poate realiza prin mai multe modalitati[5]:

a) controlul de plina competenta prin care organul de control are atributii de a face operatii tehnico-materiale de verificare si constatare, dar si sa aplice sanctiunile legale;

b) controlul de constatare si sesizare in care organul de control nu are dreptul decat sa efectueze operatii tehnico-materiale de verificare si constatare, pentru ca ulterior sa sesizeze organul competent sa ia masurile ce se impun pentru reintrarea in legalitate si sa aplice sanctiunile ce se impun persoanelor vinovate. Cel ce efectueaza controlul din partea Parlamentului nu are dreptul de a aplica sanctiuni;

c) controlul de sanctionare presupune ca organele de control sa nu efectueze operatii tehnico-materiale de verificare si constatare a situatiei de fapt, limitandu-se in a aplica sanctiuni pentru violarile de lege constatate de alte organe;

d) controlul prin aprobare (aprobarea este tot o forma de control), prin care un organ de control ierarhic superior celui controlat se declara de acord cu un act deja emis de un organ inferior si fara de care actul nu ar putea produce efecte juridice .

Controlul desfasurat de Parlament se poate desfasura intr-una sau alta din formele aratate mai sus si consacrate de Constitutia din 1991.

B.   Avocatul Poporului

Pentru a da eficienta acestui control si in ideea cresterii autoritatii Parlamentului, legiuitorul constituant a implanta, in sistemul nostru constitutional, institutia Avocatului Poporului, cu un rol clar stabilit, de supraveghere a respectarii legalitatii in activitatea administratiei publice[7].

Institutia ca atare a fost cunoscuta pentru prima oara in sistemul constitutional al tarilor nordice, mai precis in Suedia, care in jurul anului 1809 a introdus un sistem numit ombudsman (imputernicit, delegat). Autoritatea ombudsman-ului a fost exploatata mai ales dupa anul 1950, astazi constituind o realitate in peste 85 de tari. Desigur ca, in aceste tari institutia cunoaste reglementari si modalitati de solutionare diferite, adaptate la sistemul de drept specific fiecareia . Acest sistem a fost adoptat si adaptat in 1967 in Marea Britanie, sub denumirea de comisar parlamentar, in Franta prin Legea din 3 ianuarie 1973, sub titlul de Mediator al Republicii, in Polonia ca aparator al drepturilor civile, in Spania ca aparator al poporului, in mod direct prin Legea din 17 octombrie 1997 a avocatului parlamentar, s.a.m.d. Prin Legile din 24 decembrie 1976 si 13 ianuarie 1989, in Franta institutia Mediatorului Republici a primit atributii sporite, controlul exercitandu-se asupra ansamblului administratiei (a colectivitatilor, cat si a serviciilor descentralizate), constituindu-se intr-un control original, cu totul diferit de controlul jurisdictional si de controlul administrativ traditional .

Ineditul institutiei a facut probabil ca intre data adoptarii Constitutiei Romaniei (1991) si data aparitiei legii organice (1997) sa treaca o lunga perioada de timp, care in mod sigur nu a dus la limpezirea multora dintre problemele pe care le ridica noua autoritate.

In esenta ei, institutia ombudsman-ului , sau indiferent cum s-ar numi, are o competenta generala de a se sesiza din oficiu sau la cerere, de a investiga, orice plangere a cetatenilor impotriva abuzurilor si exceselor organelor administratiei publice. Principala functie a Ombudsman-ului este si in prezent aceea de a proteja drepturile indivizilor care se considera victime ale unei injustitii din partea administratiei . In urma constatarilor, ombudsman-ul poate cere restabilirea ordinii de drept incalcate cu observatia ca prin aceasta institutie se consacra convingerea in detrimentul constrangerii .

La noi in tara reglementarea institutiei Avocatului Poporului s-a facut prin Constitutie (titlul II cap. IV), prin Legea organica nr. 35 din 13 martie 1997 , modificata si completata prin Legea nr. 181/2002 si prin Regulamentul de organizare si functionare a institutiei Avocatului Poporului . Regulamentul stabileste structura organizatorica, procedura de desfasurare a activitatilor institutiei, atributiile si statutul personalului de specialitate si administrativ din serviciile generale ale institutiei, precum si raspunderea disciplinara in caz de abateri (art. 2 din Regulamentul de organizare si functionare a institutiei Avocatului Poporului).

Desi numit de catre Senat pe o durata de 4 ani, cu obligatia de a prezenta anual un raport asupra activitatii si eventuale recomandari privind legislatia si alte domenii, Avocatul Poporului nu este subordonat Parlamentului, fiind independent fata de orice autoritate publica (este considerat o autoritate administrativa autonoma). In literatura juridica s-a exprimat opinia ca prin insasi conceptia legii organice, Avocatul Poporului are o dependenta fata de Parlament. Astfel, potrivit art. 9 Avocatul Poporului poate fi revocat de Senat chiar inainte de expirarea mandatului, iar art. 5 stabileste obligatia acestuia de a prezenta in sedinta comuna a celor doua Camere, rapoarte, fie anual, fie la cererea Parlamentului, posibil urmate de adoptarea unor hotarari care sa contina si "anumite indicatii cu privire la activitatea sa viitoare"[17].

Pe de alta parte, Avocatul Poporului nu se poate nici substitui in exercitarea atributiilor autoritatilor publice (art. 2 al. 2 din Legea nr. 35/1997). Avocatul Poporului in situatia constatarii ilegalitatii unui act administrativ, nu va putea sa-l anuleze sau suspende, sau sa dispuna masuri reparatorii, ceea ce insa poate face organul administrativ emitent sau instanta de judecata, ci poate doar sa sesizeze organul administratiei publice competent pentru a restabili legalitatea .

Inainte de completarea adusa de Legea nr. 181/2002, din continutul legii organice si a regulamentului de organizare si functionare se desprindea ca organizarea institutiei se facea numai la nivel central, nu si in structuri teritoriale, ceea ce facea dificila comunicarea catre centru si lipsea de eficienta controlul asupra administratiei publice locale . Prin art. 26/1 din Legea nr. 35/1997 modificata si completata prin legea nr. 181/2002, Avocatul Poporului, cu aprobarea Biroului permanent al Senatului poate organiza birouri teritoriale, in functie de necesitatile realizarii atributiilor.

In exercitarea atributiilor legate de activitatea interna a institutiei Avocatul Poporului poate emite ordine, instructiuni, norme metodologice si regulamente, acte care au, vadit, caracterul unor acte administrative normative .

Institutia Avocatului Poporului este structurata pe doua departamente (unul privind protectia drepturilor civile si politice, altul privind protectia drepturilor sociale, economice si culturale), conduse de catre un adjunct al Avocatului Poporului, si, la nevoie, in directii, servicii, birouri, compartimente, etc.

Activitatea institutiei se desfasoara dupa o procedura considerata in literatura juridica de specialitate ca fiind de natura administrativa .

Dispozitiile procedurale cuprinse in Legea nr. 35/1997 care formeaza cadrul de realizare a atributiilor Avocatului Poporului, au ca obiect investirea lui, activitatea de investigare si de solutionare a sesizarilor de catre acesta.

Investirea se face din oficiu (atunci cand afla ca au fost incalcate drepturile si libertatile cetatenesti ) sau la cererea persoanelor ce sustin ca au fost lezate prin incalcarea drepturilor sau libertatilor cetatenesti de catre autoritatile administratiei publice. Lezarea se poate face prin acte si fapte administrative. Din contextul legii rezulta ca cererile pot fi adresate numai de persoane fizice, fara deosebire de cetatenie, sex, convingeri politice sau religioase. De aici se desprind cel putin doua concluzii: a) cererea poate fi adresata Avocatului Poporului si de un cetatean strain, dar cu conditia ca lezarea drepturilor sau libertatilor sale sa se fi facut pe teritoriul Romaniei, sub imperiul legislatiei nationale, de catre o autoritate administrativa publica romaneasca ; b) persoanele juridice nu au dreptul de a adresa astfel de cereri, ceea ce vine in contradictie cu prevederea art. 1 din Legea nr. 29/1990, in care se consacra ca si persoanele juridice pot fi vatamate intr-un drept subiectiv printr-un act administrativ ilegal. Prin Legea din 6 februarie 1992, in Franta au dobandit dreptul de a sesiza Mediatorul Republicii si persoanele juridice (morale), dar nu direct (de altfel, ca si in Marea Britanie), astfel incat reclamatia trebuie adresata unui parlamentar, deputat sau senator, care va proceda la sesizarea mediatorului, nu insa inainte de a face unele demersuri prealabile la autoritatile administrative. Pe de alta parte, parlamentarii pot sesiza direct mediatorul cu unele probleme ivite in raza lor de competenta. Este interesant de observat ca in Franta, mediatorul nu se poate sesiza din oficiu, el actioneaza numai la cerere .

Cererile adresate Avocatului Poporului se fac in scris si trebuie sa contina numele si domiciliul persoanei, drepturile si libertatile incalcate, precum si autoritatea administrativa vinovata, ori functionarul public incriminat. Petitionarul este obligat sa dovedeasca intarzierea sau refuzul administratiei de a solutiona cererea prin orice mijloc de proba. Pentru motive temeinice, la solicitarea petitionarului, acestuia i se poate incuviinta sa-si prezinte oral cererea, care va fi consemnata de personalul de serviciu (art. 15 al. 3 din Regulament).

Nu sunt luate in considerare plangerile anonime. Notiunile de cerere sau plangere sunt folosite in lege cu continut sinonim, dar cum a doua notiune se leaga mai mult de posibilitatea anularii unui act administrativ, ceea ce nu sta in puterea Avocatului Poporului, ar fi fost preferabil, pentru consecventa legiuitorului ca acesta sa fi folosit doar prima notiune[25]. Este de remarcat ca in cadrul noului Regulament aprobat in 2002 se foloseste numai notiunea de cerere, nu si de plangere.

In lege se mai precizeaza ca, plangerile indreptate impotriva unor incalcari ale drepturilor si libertatilor cetatenesti mai vechi de un an de la data la care s-au produs sau de la care persoana in cauza a luat cunostinta despre actele sau faptele care fac obiectul plangerii, nu mai pot fi luate in considerare. Acesta nu este un termen de recomandare, ci un termen de decadere, cu toate efectele ce le poate produce[26]. Data de la care incepe sa curga termenul de un an, trebuie sa fie certa si, poate fi: data comunicarii actului administrativ individual sau a publicarii actului administrativ normativ.

In cazul in care cererile sunt incomplete, Avocatul Poporului poate cere petentului suplimentarea datelor.

Din cele de mai sus rezulta ca obiectul cererii il poate constitui fie un act administrativ individual sau normativ, fie un fapt administrativ, cu o singura conditie, sa fi produs o vatamare drepturilor sau libertatilor unei persoane, recunoscute si garantate de Constitutie.

Avocatul Poporului, din oficiu sau la cerere, are dreptul sa efectueze anchete proprii si sa ceara autoritatilor administratiei publice orice informatii sau documente necesare anchetei, sa audieze si sa ia declaratii de la conducatorii autoritatilor administratiei publice si de la orice functionar care poate da informatiile necesare solutionarii cererii. Daca din examinarea cererii si a documentatiei rezulta necesitatea unei anchete proprii, Avocatul Poporului va aproba si va imputernici persoana care o va efectua (se vor face audieri, se vor lua declaratii, s.a.m.d.) . Legea precizeaza ca dispozitiile ei se aplica autoritatilor administratiei publice, institutiilor publice, precum si oricaror servicii publice aflate sub autoritatea autoritatilor administratiei publice, prin aceasta fixandu-se practic limitele competentei sale. Avocatul Poporului are de asemenea acces la documentele secrete detinute de autoritatile publice, in masura in care le considera necesare in solutionarea cererii. In caz de refuz, legea nu stabileste care sunt masurile ce pot fi luate impotriva functionarilor vinovati.

Finalizarea lucrarilor se face prin intocmirea unei propuneri de raspuns care va cuprinde faptele constatate, recomandari cu privire la masurile ce se impun a fi luate in vederea inlaturarii ilegalitatii comise, a repararii daunelor produse si a repunerii persoanei lezate in drepturile sale, pe care il supune aprobarii si avizarii organului ierarhic superior competent .

In rezolvarea sesizarii, Avocatul Poporului are, in intelesul legii, la indemana mai multe solutii:

- poate respinge nemotivat cererile care au ca obiect acte emise de Camera Deputatilor, de Senat, sau de Parlament, actele si faptele deputatilor si senatorilor, ale Presedintelui Romaniei si ale Guvernului, precum si ale Curtii Constitutionale, ale presedintelui Consiliului Legislativ si ale autoritatii judecatoresti. Actele emise de aceste institutii, sau de functionarii publici indicati, sunt exceptate de la controlul de legalitate si oportunitate exercitat de Avocatul Poporului.

In opinia noastra, actele Guvernului nu ar trebui sa fie excluse de la acest control, pentru ca ele, fie acte administrative individuale, fie normative, pot avea in caz de ilegalitate sau neoportunitate o considerabila inraurire asupra respectarii drepturilor sau libertatilor individuale ale persoanei. Din cele de mai sus rezulta ca, pot fi controlate doar actele administrative individuale si normative ale ministrilor si celorlalti conducatori ai organelor administratiei publice centrale si locale. Din textul legii reiese ca nu sunt excluse de la acest tip de control actele administrative ale regiilor autonome. Practic, prin prevederile cuprinse in art. 15 al. 4 si art. 26 din Legea nr. 35/1997, se fixeaza limitele competentei avocatului poporului.

- poate respinge motivat cererile vadit nefondate (plangeri anonime, sau mai vechi de un an de cand s-au produs aceste incalcari sau de cand persoana a luat cunostinta de ele).

- admite cererea, constatand ca plangerea persoanei lezate este intemeiata, motiv pentru care Avocatul Poporului va cere in scris autoritatii administrative publice care a incalcat drepturile acesteia sa reformeze sau sa revoce actul administrativ si sa repare paguba produsa si, totodata sa puna persoana lezata in situatia anterioara. In acest caz, ne aflam intr-o situatie asimilata recursului gratios, prin care Avocatul Poporului desfasoara o activitate de sesizare, dublata de obligatia de a urmari modul de solutionare[29].

Autoritatile publice incriminate, sunt obligate sa ia de indata masurile necesare si dispuse pentru inlaturarea ilegalitatilor constatate de catre Avocatului Poporului, dupa care il vor informa despre aceasta.

Totodata, Avocatul Poporului poate emite recomandari adresate autoritatilor administratiei publice pentru indreptarea ilegalitatilor actelor sau faptelor administrative, recomandari care nu pot fi supuse controlului parlamentar sau judecatoresc.

Este de subliniat ca in lege se arata expres ca tacerea organelor administratiei publice sau emiterea tardiva a actelor este asimilata actelor administrative (art. 20 alin. 2).

Daca autoritatea administrativa publica sau functionarul public, nu se conformeaza masurilor dispuse de Avocatul Poporului, intr-un termen de 30 de zile de la data sesizarii, la expirarea acestui termen, va fi sesizat organul ierarhic superior, care este obligat ca intr-un alt termen, de cel mult 45 de zile, sa comunice masurile luate. Aceasta este calea recursului ierarhic, proprie Avocatului Poporului.

In cazul actelor organelor autoritatii publice locale sau a functionarului public apartinand acesteia, Avocatul Poporului va sesiza prefectul care intr-un termen de 45 de zile va trebui sa comunice masurile luate. Prefectul, potrivit art. 135 din Legea nr. 215/2001, si competentei ce i-a fost conferita de lege, va cere autoritatii administrative indreptarea actului, iar in caz de refuz va putea ataca in fata instantelor de contencios administrativ actul cu care a fost sesizat pentru ilegalitatea acestuia, solicitand anularea lui.

Neluarea masurilor de catre organul ierarhic sau de prefect, il indreptateste pe Avocatul Poporului sa sesizeze Guvernul cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal, care, la randul sau, in cel mult 20 de zile de la sesizare, trebuie sa ia masurile ce se impun, privitoare la ilegalitatea actelor sau faptelor administrative despre care a fost incunostintat. Neadoptarea de masuri de catre organul administrativ incunostintat, se comunica Parlamentului de catre Avocatul Poporului. Legiuitorul nu prevede insa care sunt consecintele sau masurile care pot fi luate de catre autoritatea legislativa in aceasta situatie.

Modul de solutionare a cererii se aduce la cunostinta petitionarului.

In situatiile in care Avocatul Poporului constata ca solutionarea cererii este de competenta Ministerului Public, va sesiza Procurorul general sau Consiliul Superior al Magistraturii care ii vor comunica masurile luate. Este de remarcat ca Avocatul Poporului nu poate sesiza instanta de contencios administrativ, cu atat mai mult cu cat acesta nu se poate substitui persoanei fizice si nici nu o poate obliga sa introduca o actiune in justitie .

Toate cererile adresate Avocatului Poporului sunt scutite de taxa de timbru.

Desigur, procedura de solutionare a cererilor adresate Avocatului Poporului este detaliata prin Regulamentul de organizare si functionare a acestei institutii.

Avocatului Poporului prin masurile pe care le are la indemana, prin eficienta pe care incearca sa I-o confere legiuitorul pe calea recursului gratios sau ierarhic, poate deveni o cale mult mai practica, mai rapida si usor de realizat, la indemana oricarui cetatean, in locul unor obositoare, costisitoare si lungi procese judiciare. Totul ramane ca mijloacele procedurale puse la indemana Avocatului Poporului sa-si dovedeasca eficienta in fata imobilismului si birocratiei aparatului administrativ.

De altfel, nici Mediatorul francez nu are putere de decizie, insa are dreptul sa emita unele instructiuni, iar in cazul in care I se pare reclamatia fondata, chiar recomandari. Cum Mediatorul Republicii este numit de Consiliul de Ministri, practic, in timp, acesta a devenit parte integranta a sistemului administrativ francez . Doctrina franceza in general caracterizeaza institutia mediatorului ca o autoritate administrativa independenta , iar actele sale ca acte administrative, intr-o opinie antrenand competenta de control administrativ , intr-o alta opinie fiind excluse de la controlul jurisdictional al actului administrativ .