Forme de activitate ale autoritatilor administratiei publice

Forme de activitate ale autoritatilor administratiei publice

1. Consideratii preliminare

Autoritatile statului in activitatea pe care o desfasoara fac nenumarate si diferite acte ce pot fi clasificate dupa functiile statului in acte legislative, acte administrative si acte jurisdictionale[1].

Constantin G. Rarincescu afirma ca "ordonarea obligatorie a activitatii umane" constituie un fenomen juridic . De aici pornind, clasifica fenomenele juridice in fenomene de structura a dreptului (cuprind regulile juridice si drepturile subiective), fenomene de formatiune si realizare a dreptului (cuprind actele juridice si actele materiale) si fenomene de contestare a dreptului (care intervin numai atunci cand cineva pretinde ca s-a produs ceva contrar dreptului) . La randul sau, profesorul Tudor Draganu constata ca viata sociala in anumite conditii, prevazute de lege, creeaza un fenomen in care manifestarile de vointa ale unor organe ale statului, ale uneia sau mai multor persoane fizice sau juridice produc efecte juridice (nasc, modifica sau sting raporturi juridice) si, in consecinta sunt in masura sa determine statul sa intervina prin forta de constrangere pentru a le ocroti . Prin urmare, spune autorul, exista o categorie de fapte care produc efecte juridice, denumite fapte juridice (actele juridice si faptele materiale juridice) si o alta categorie de fapte materiale care nu produc efecte juridice (operatiuni material-tehnice) .

. 2. Forme de activitate

Functia executiva sau, cum mai este denumita, "administrativa" presupune diferite forme concrete de realizare a activitatii.

Unii autori au sustinut in literatura de specialitate ca activitatea executiva se realizeaza prin acte juridice cu caracter general si impersonal sau individuale, fapte materiale juridice, operatiuni materiale-tehnice, neproducatoare de efecte juridice precum si prin acte cu caracter exclusiv politic, fara consecinte pe planul drepturilor si obligatiilor, si prin urmare, lipsite de efecte juridice (mesaje, declaratii ale Guvernului) . Alti autori vorbesc despre fapte juridice ca manifestari unilaterale de vointa carora legea trebuie sa le recunoasca relevanta juridica (acte juridice, fapte materiale juridice comisive, omisive si comisiv-omisive, operatii materiale-tehnice) . Exista si autori care retin ca forme concrete ale activitatii organelor administratiei publice actele juridice, operatiunile administrative "care au o anumita semnificatie juridica" si faptele materiale, dar acestea nu intra in sfera juridicului "decat in masura incidentei cu normele de drept"

Sustinand aceasta teza, unii autori au introdus in categoria formelor concrete producatoare de efecte juridice si actele civile (contractele civile) si actele de dreptul muncii (autoritatea administrativa in calitate de parte a unui raport de munca) ale organelor administratiei de stat si contractele administrative . Contractele de drept civil incheiate de autoritatile executive ale statului sunt supuse unui regim de drept comun - civil, producerea unor efecte juridice presupunand un acord de vointa bazat pe egalitatea partilor. Contractul administrativ este subordonat unui regim de putere in vederea realizarii unui interes general sau pentru buna functionare a serviciilor publice . Pentru o mai larga cuprindere in sfera faptelor concrete si a operatiunilor materiale savarsite de administratie, unii autori au adoptat categoria faptului administrativ

Intr-o prezentare mai noua in literatura juridica de specialitate se sustine ca in functie de regimul juridic aplicabil, se disting doua mari categorii de forme concrete ale activitatii organelor administratiei publice si anume forme carora li se aplica regimul administrativ de putere (faptul administrativ scop) ce cuprinde actul administrativ, contractul administrativ si operatiunea administrativa, precum si forme carora nu li se aplica regimul administrativ de putere, respectiv actele juridice efectuate de organele administratiei publice in virtutea capacitatii juridice civile, operatiunile tehnico-administrative (inregistrari, multiplicari, etc.) si operatiuni direct productive (in invatamant, in domeniul economic si industrial, sanitar-medical). In opinia autorului, categoria de fapt material juridic nu pare suficient de potrivita pentru a sugera esenta fenomenului administrativ statal (care ar cuprinde doar operatiunile administrative de putere) si operatiunile administrative ce produc efecte juridice de alta natura , motiv pentru care prefera sa opereze cu notiunea de forme concrete de activitate ale organului administratiei publice (propusa de profesorul Romulus Ionescu), care ar fi in numar de sase: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizeaza puterea de stat, actul juridic contractual, operatiuni administrative, operatiuni de tehnica administrativa si operatiuni productive , primele trei intrand in sfera actelor juridice ale administratiei de stat.

Administratia publica centrala, de specialitate, locala realizeaza functia executiva prin doua categorii de forme (fapte): o prima categorie este cea a formelor care produc efecte juridice, acestea fiind actele administrative, contractele administrative, actele civile, actele de dreptul muncii si faptele juridice materiale si o a doua categorie este cea a formelor care nu produc efecte juridice proprii si in care se incadreaza operatiunile material-tehnice si actele cu caracter politic

Formele de mai sus, indiferent ca sunt sau nu producatoare de efecte juridice, generic denumite si fapte administrative , in ansamblul lor constituie forme concrete de activitate ale organelor administratiei publice.

Actele juridice se exprima prin acte administrative, contracte administrative, contracte civile, acte de drept al muncii.

Actele administrative sunt manifestari de vointa cu caracter unilateral, facute in scopul de a produce efecte juridice a caror realizare este garantata prin forta de constrangere a statului.

Contractele administrative sunt acte juridice bilaterale ce sunt incheiate intre autoritatile administratiei publice pe de o parte si un particular pe de alta parte in realizarea interesului public sau pentru buna functionare a serviciilor publice

Actele administrative si contractele administrative sunt supuse unui regim juridic administrativ, definit ca un regim de putere

Contractele civile se incheie intre organele administratiei publice ca persoane juridice de drept civil si alte persoane juridice sau fizice, raporturile juridice fiind supuse unui regim de drept comun caracterizat printr-un acord de vointa bazat pe egalitatea partilor.

Faptele materiale juridice (actiuni sau inactiuni) sunt caracterizate prin faptul ca au loc independent de existenta unei manifestari de vointa, chiar in absenta intentiei de a se produce vreun efect juridic, dar avand drept urmare anumite modificari, transformari, pierderi in lumea materiala carora legea le-a conferit o semnificatie juridica . Daca in cazul actelor administrative efectele juridice se produc ca urmare a manifestarii de vointa a autoritatii publice indrituite, in cazul faptelor materiale juridice, efectele juridice sunt consecinta recunoasterii lor de catre lege. Legea este cea care atribuie efecte juridice unor fapte materiale . Simplul fapt material nu poate sa nasca si sa stinga drepturi si obligatii sau sa schimbe situatii juridice preexistente

Faptele materiale juridice pot fi licite (nu contravin legii sau intereselor statului) si ilicite (sunt contrare legii sau intereselor statului - infractiuni, contraventii, delicte civile, etc.).

Clasificarea faptelor juridice in evenimente si actiuni este mai putin intalnita in majoritatea ramurilor de drept, ea avand o oarecare utilitate in dreptul civil. In dreptul administrativ evenimentele au o importanta redusa, legislatia si stiinta juridica operand rar cu aceasta categorie

Operatiunile materiale-tehnice sunt diferite activitati ale organelor administratiei publice savarsite in indeplinirea insarcinarilor date prin lege, dar care prin ele insele nu produc efecte juridice, deci nu creeaza drepturi sau obligatii, desi unele dintre acestea presupun un act de vointa, cu un suport intelectual (avizele, acordurile, darile de seama, propunerile, etc.) sau chiar determina transformari in lumea materiala inconjuratoare

In literatura juridica interbelica operatiunile materiale tehnice erau denumite fie acte materiale sau fapte materiale , fie acte ajutatoare sau pregatitoare

In general operatiunile materiale tehnice se impart, in prezent, de doctrina, in doua categorii:

a) acte preparatorii, premergatoare sau pregatitoare, neproducatoare de efecte juridice, denumite acte cu caracter preponderent intelectual, dar fara de care nu s-ar putea adopta sau emite un act administrativ care sa produca efecte juridice;

b) operatiuni materiale-tehnice-propriu-zise, care nu presupun un act de vointa si pentru adoptarea carora nu este necesara forma scrisa (de exemplu, furnizarea energiei electrice si termice, administrarea tratamentelor medicale, s.a.m.d.).

Actele cu caracter exclusiv politic sunt acele acte caracterizate ca declaratii de vointa prin care se afirma atitudinea pe care autoritatile publice centrale inteleg sa o aiba referitor la diferite probleme importante ale statului.

In literatura juridica franceza sunt autori care considera ca activitatea administrativa presupune doua forme, cea a deciziei (care echivaleaza cu actul juridic administrativ) si cea a operatiunii . Astfel, administratia face acte juridice care stabilesc anumite drepturi si obligatii pentru persoanele publice si particulare, efectuand si ansamblul operatiunilor, atat materiale cat si intelectuale ce presupun satisfacerea intereselor generale. Actele juridice ale administratiei, ca toate actele juridice, sunt acte de vointa destinate a introduce o schimbare in raporturile existente sau pentru a modifica ordonantarea juridica . Operatiunile administrative multiple si multiforme, fie preced si pregatesc deciziile (studii prealabile), fie asigura desfasurarea si o desavarsesc. Cu toata importanta practica a operatiunilor administrative, rolul lor juridic ramane secundar, ele pot da nastere la obligatii, dar si aceasta intr-o maniera indirecta (de exemplu, in cazul unei pagube care da nastere la un drept de reparatie in favoarea victimei). Nu de putine ori operatiunile administrative sunt executari materiale ale unor obligatii preexistante