DREPTUL FUNDAMENTAL LA UN MEDIU SANATOS SI ECHILIBRAT ECOLOGIC

Dreptul fundamental la un mediu sanatos si echilibrat ecologic

Printre drepturile umane fundamentale, dreptul la un mediu sanatos si echilibrat ecologic se caracterizeaza printr-o dinamica deosebita in privinta recunoasterii si garantarii sale juridice. Proclamat initial in plan international (Declaratia de la Stockholm, 1972), consacrat constitutional si/sau legislativ la nivelul statelor, acest drept este receptat cu dificultate, pe cale jurisprudentiala de sistemul Conventiei europene pentru apararea drepturilor omului si libertatilor fundamentale (CEADOLF) si de Dreptul comunitar. In absenta unor reglementari precise, el este recunoscut si garantat, mai ales la nivel procedural si pe cale jurisprudentiala.

Consacrarea sa constitutionala tot mai frecventa reprezinta un fapt pozitiv si deschide calea includerii sale in randul fundamentelor dreptului postmodern. Intr-o prima etapa, acest proces de constitutionalizare va ridica probleme, precum obligatiile ce revin legiuitorului national in asigurarea cadrului juridic de afirmare si garantare a sa ori natura acestui drept. Intr-adevar, in privinta semnificatiilor sale juridice mai persista unele incertitudini. Prin analogie cu dreptul la sanatate (uneori subliniindu-se o origine comuna a celor doua drepturi) o serie de autori au calificat dreptul la mediu ca un drept de creanta si il considera printre obiectivele cu valoare constitutionala

De aici se deduce, de pilda, posibilitatea de cenzurare a unui text legislativ ori a unui act administrativ in raport cu exigentele ecologice, precum si concilierea dreptului la mediu cu celelalte drepturi fundamentale. Intr-o alta linie de gandire se considera ca dreptul la mediu este un drept subiectiv a carui respectare fata de terti poate fi ceruta de catre oricare persoana fizica si persoana juridica, publica sau privata.

1. Recunoasterea si garantarea constitutional-legislativa a dreptului fundamental la mediu in Romania

La trei decenii si jumatate de la prima conferinta a ONU privind mediul (Stockholm, iunie 1972) si de la adoptarea primei Legi interne privind protectia mediului (nr. 9/1973) si in Romania, Dreptul mediului s-a constituit ca o ramura de drept autonoma, cu un profil distinct, iar dreptul fundamental la un mediu sanatos si echilibrat ecologic a fost recunoscut si este garantat de Constitutie. Aceasta situatie e rezultatul unui proces relativ indelungat, desfasurat sub influenta mai multor factori si cu contributia a numerosi actori.

Astfel, accesul tarii la institutii internationale cu preocupari majore in domeniul protectiei mediului (Consiliul Europei - 1991, Agentia Europeana pentru Mediu- 1998), declansarea si finalizarea procesului de aderare la UE ori presiunea realitatilor ecologice interne, in contextul general al tranzitiei spre o societate democratica si o economie de piata, au impus mutatii fundamentale la nivelul ideilor, conceptelor si reglementarilor juridice in materie. Procesul de reinnoire legislativa, aferent unor asemenea transformari radicale (adoptarea unei noi Constitutii, a unei alte legislatii de mediu, in frunte cu legea-cadru) a favorizat si el, cel putin din punct de vedere formal, asimilarea principiilor, procedurilor si tehnicilor avansate de protectie a mediului. Punctul culminant al acestor evolutii l-a constituit consacrarea si garantarea constitutionala, insotita de un semnificativ fascicul de legislatie subsecventa, a dreptului fundamental la un mediu sanatos si echilibrat ecologic.

Problema prioritara a devenit acum aceea a dezvoltarii mijloacelor si instrumentelor necesare garantarii semnificatiilor sale.

Asadar, procesul consacrarii si garantarii dreptului la mediu a cunoscut si in Romania o evolutie asemanatoare cu cea din celelalte state europene: o emergenta progresiva la nivel legislativ, potentata de ratificarea documentelor internationale in materie si pregatirea aderarii la Uniunea Europeana, precum si de recunoasterea sa, cu valoare supra-legislativa, in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului (CEDO) si incununarea sa prin recunoasterea constitutionala.

2. Evolutia legislativa

Prima Lege-cadru privind protectia mediului (nr. 9/1973), adoptata mai ales ca un reflex national la hotararile primei Conferinte a ONU privind mediul uman (Stockholm, iunie 1972), nu cuprindea nicio referire la un asemenea drept, intr-un context socio-politic in care insasi institutia drepturilor fundamentale ale omului avea o existenta precara.

Recunoasterea si garantarea dreptului la un mediu sanatos aveau sa se puna in termeni reali abia dupa 1990. Astfel, Constitutia Romaniei din 8 decembrie 1991, care a incercat sa se racordeze la constitutiile occidentale ale timpului, a stabilit o serie de prevederi semnificative in materie.

Printre altele, dupa ce in art. 20 a reglementat raportul dintre dreptul intern si tratatele internationale privind drepturile omului, consacrand prioritatea acestora din urma, art. 41 alin. (6) denumit "Dreptul de proprietate privata" a prevazut ca "Dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului.".

De asemenea, potrivit art. 134 alin. (2) lit. e) plasat in Titlul IV "Economia si finantele publice", sub titlul Economia, "Statul trebuie sa asigure.", printre altele (ca libertatea comertului, protejarea intereselor nationale in activitatea economica ori exploatarea resurselor naturale in concordanta cu interesul national) "refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, precum si mentinerea echilibrului ecologic".

Prin aceste dispozitii legiuitorul constitutional de atunci a imbratisat conceptia paternalista, stabilind o obligatie a statului si marginindu-se astfel cel mult la o recunoastere indirecta, implicita a unui asemenea drept, datorita poate si temerii fata de implicatiile majore pe care acesta le-ar fi putut prezenta pentru o societate in tranzitie. Numai printr-o interpretare speciala doctrina a ajuns la concluzia ca, stipuland obligatia statului de a asigura refacerea si ocrotirea mediului, precum si mentinerea echilibrului ecologic, legea fundamentala ar fi recunoscut, in mod corelativ, si un drept fundamental al cetatenilor aferent. Acest punct de vedere a fost acceptat si in jurisprudenta Curtii Supreme de Justitie, dar subliniindu-se limitele inerente ale unei asemenea reglementari partiale.

Aceste prevederi au constituit baza constitutionala pentru adoptarea reglementarilor legale privind mediul care au facut tranzitia de la modelul socio-economic si legislativ totalitar la cel de tip occidental. In acest context o serie de acte normative anterioare au fost abrogate, altele au fost modificate si completate aplicandu-se articolul 152 din Constitutie privind conflictul temporal de legi potrivit caruia "Legile si toate celelalte acte normative raman in vigoare, in masura in care ele nu contravin prezentei Constitutii". Aceasta conformare s-a facut, pe de o parte pe calea exceptiei de neconstitutionalitate in cadrul proceselor judiciare, iar pe de alta prin adoptarea de noi reglementari. In acest sens o importanta deosebita a avut-o elaborarea si adoptarea unei noi legi-cadru in materie, respectiv Legea nr. 137 din 29 decembrie 1995 privind protectia mediului, care a consacrat o conceptie moderna si a stabilit cadrul juridico-strategic al protectiei mediului, definita ca "obiectiv de interes public major" (art. 1). Legea a consacrat "principiile si elementele strategice" care conduc la dezvoltarea durabila a societatii, ("principiul precautiei, principiul prevenirii, reducerii si controlului integrat al poluarii, principiului prevenirii riscurilor ecologice si a producerii daunelor, principiul conservarii biodiversitatii si a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural, principiul poluatorul plateste, iar ca elemente strategice: inlaturarea cu prioritate a poluantilor care pericliteaza nemijlocit si grav sanatatea oamenilor, utilizarea durabila a resurselor naturale, mentinerea, ameliorarea calitatii mediului si reconstructia zonelor deteriorate, participarea publicului la luarea deciziilor privind mediul), procedura evaluarii impactului asupra mediului si de autorizare a activitatilor economice si sociale si a stabilit reglementari de principiu pentru sectoarele de protectie a mediului si conservare a naturii, pe baza si in dezvoltarea carora s-au aprobat ulterior numeroase reglementari subsecvente, sectoriale.

Totodata, Legea nr. 137/1995 a consacrat expres ca drept subiectiv, dreptul la un mediu sanatos (sub formularea "Statul recunoaste tuturor persoanelor ." ) si a prevazut drept garantii procedurale ale acestuia: accesul la informatia privind mediul, dreptul de a se asocia in organizatii de aparare a calitatii mediului, dreptul de consultare in vederea luarii deciziilor privind dezvoltarea politicilor legislative si a normelor de mediu, eliberarea acordurilor si autorizatiilor de mediu, inclusiv pentru planurile de amenajare a teritoriului si de urbanism, dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asociatii, autoritatilor administrative sau judecatoresti in vederea prevenirii sau, in cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect, dreptul la despagubire pentru prejudiciul suferit.

In contextul finalizarii procesului aproximarii legislatiei de mediu cu acquisul comunitar in domeniu, prin Ordonanta de urgenta nr. 195/2005, privind protectia mediului (aprobata prin Legea nr. 265/2006) s-a stabilit o noua reglementare-cadru in domeniu, care prezinta o mai fidela preluare a dreptului comunitar in privinta principiilor si elementelor strategice si a altor aspecte generale, inclusiv dreptul la un mediu sanatos si echilibrat ecologic.

In acelasi timp, potrivit legii, protectia mediului este considerata o obligatie si o responsabilitate a autoritatilor administratiei publice centrale si locale, precum si a tuturor persoanelor fizice si juridice (art. 6). Uneori si in cadrul reglementarilor sectoriale se enunta un asemenea drept, precum in cazul Ordonantei Guvernului nr. 243/2000 privind protectia atmosferei (aprobata prin Legea nr. 655/2001) care stabileste ca obiectiv al reglementarii activitatilor care pot afecta calitatea atmosferei si al strategiei nationale in domeniu, asigurarea "dreptului fiecarei persoane la un mediu de calitate" [art. 1 alin. (2)].

3. O noua viziune asupra drepturilor omului - rolul CEDO

Ratificarea de catre Romania a Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale (ratificata prin Legea nr. 30/1994) a determinat o mutatie importanta in filosofia si modul de perceptie a conceptului si institutiei juridice a drepturilor omului. Dupa decenii in care drepturile omului erau privite precum ceva abstract, mai mult instrument de propaganda, mecanismul specific oferit de Conventie demonstra ca, dimpotriva, valorile umane fundamentale pot fi aparate si garantate eficient si concret.

Acest lucru a fost si mai evident in privinta dreptului mediului, in situatia caruia si caracterul de "drept de solidaritate" parea un handicap in individualizarea si efectivizarea semnificatiilor sale. Valoarea supralegislativa a documentului european (art.20 din Constitutia Romaniei acorda prioritate reglementarilor internationale privind drepturile omului in raport cu dreptul intern) a facut ca aceasta sa joace un rol stimulator, de accelerare a procesului de constitutionalizare a dreptului la mediu.

4. Contributia reglementarilor internationale

Un rol deosebit in stimularea procesului de constitutionalizarea dreptului la mediu, precum si in precizarea continutului sau, l-au avut si il au reglementarile internationale, dintr-o dubla perspectiva: cea a tratatelor internationale privind drepturile omului in general si a Conventiei de la Aarhus in special si, respectiv, aproximarea legislatiei interne cu dreptul comunitar al mediului, in contextul pregatirii Romaniei de aderare la Uniunea Europeana.

In privinta conventiilor internationale, pe langa ratificarea celor mai importante instrumente in materie, Constitutia Romaniei din 8 decembrie 1991 continea trei reguli fundamentale cu implicatii in domeniu: tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern [art. 11 alin. (2)], dispozitiile constitutionale privind drepturile si libertatile cetatenilor sunt interpretate si aplicate in concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si cu celelalte tratate la care Romania este parte [art. 20 (1)] si daca exista neconcordanta intre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, si legile interne, au prioritate reglementarile internationale, cu exceptia cazului in care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile [art. 20 alin. (2)].

O contributie semnificativa la consolidarea in sens european a reglementarilor nationale privind dreptul la mediu a adus-o procesul de asimilare a Acquis-ului comunitar de mediu in contextul procesului de preaderare a Romaniei la Uniunea Europeana, in special in privinta accesului la informatia publica de mediu si participarea publicului la luarea deciziilor in domeniu.

5. Consacrarea dreptului la un mediu sanatos in Constitutia Romaniei

Prin Legea de revizuire a Constitutiei nr. 429/2003, aprobata prin Referendumul national din 18-19 noiembrie 2003, a fost introdus, in Titlul II "Drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale", Capitolul II "Drepturile si libertatile fundamentale" un articol nou (art.35), intitulat "Dreptul la un mediu sanatos".

Plasat in economia capitolului legii fundamentale intre dreptul la ocrotirea sanatatii (art. 34) si dreptul la vot (art. 36), noul text constitutional prevede: "(1) Statul recunoaste dreptul oricarei persoane la un mediu inconjurator sanatos si echilibrat ecologic.

(2) Statul asigura cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept.

(3) Persoanele fizice si juridice au indatorirea de a proteja si a ameliora mediul inconjurator".

In acest mod art. 35 a devenit sediul principal al reglementarii constitutionale a acestui drept, la care se mai adauga prevederile art. 44 alin. (7), aferente dreptului de proprietate si potrivit carora "Dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului .", precum si cele ale art. 135 alin. (2) lit. e) conform carora statul trebuie sa asigure, printre altele, si: "refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, precum mentinerea echilibrului ecologic" (articol plasat insa in titlul IV "Economia si finantele publice"). Semnificatiile acestor texte constitutionale se completeaza reciproc, in sensul ca prevederile art. 135 alin. (2) lit. e) se adauga practic la cele ale art. 35, intrucat o indatorire a statului are, in planul institutiei drepturilor omului, reflexul corelativ al unui drept fundamental, in cazul nostru dreptul la mediu. In acest mod se consacra o conceptie avansata privind dreptul la mediu, prezenta si in Conventia de la Aarhus, in care se are in vedere atat dimensiunea procedurala a acestuia (prin asumarea de catre autoritatile publice a obligatiei de a asigura cadrul legislativ pentru exercitarea sa), cat si pe cea materiala (prin obligatia statului de a asigura refacerea si ocrotirea mediului, precum si mentinerea echilibrului ecologic). Drepturile procedurale nu sunt percepute ca drepturi in sine, ci ca mijloace de atingere a obiectivului ultim, acela al unui mediu sanatos si echilibrat ecologic, care sa permita omului sa traiasca intr-un mediu de o calitate cat mai buna.

Totodata, aceasta ecuatie ar impune poate ca o mai exacta denumire a art. 35 din legea fundamentala sa fie aceea de "dreptul la un mediu sanatos si indatorirea de a-l proteja". In sfarsit, existenta formularii "Statul recunoaste ." reflecta nu atat persistenta unei viziuni paternaliste, cat mai ales realitatea ca la acest moment consacrarea si garantarea dreptului la mediu se infaptuiesc mai ales in si cu participarea autoritatii statale, precum si apartenenta reglementarii la conceptia continentala pentru care protectia mediului reprezinta o responsabilitate, in primul rand, publica.

Exprimand originalitatea naturii si continutului acestui drept fundamental, textul constitutional consacra deopotriva dreptul oricarei persoane la un mediu sanatos si echilibrat ecologic si indatorirea oricarei persoane fizice si juridice de a proteja si ameliora mediul, acesta din urma avand un caracter corelativ primului. Ca atare, spre deosebire de celelalte indatoriri fundamentale care au o existenta de sine statatoare (relevata si de clasarea lor aparte, in capitolul III al Titlului II al Constitutiei), cea de a proteja si ameliora mediul exista numai in raport si ca o garantie speciala a dreptului la un mediu sanatos.

Desigur, s-ar putea sustine ca afirmarea expresa a indatoririi de a proteja mediul ar fi excesiva, intrucat dreptul la mediu implica deopotriva pentru stat o obligatie pozitiva de protectie si indirect obligatia de a constrange pe particulari la acest respect. Totusi, o asemenea prevedere este nu numai utila din punct de vedere psihologic (pentru o responsabilizare a publicului si o activizare a acestuia), ci si semnificativa juridic, ridicand protectia mediului la rangul de indatorire fundamentala.

In situatia in care noul drept fundamental cunoaste denumiri si, implicit si semnificatii relativ diferite, optiunea constitutionala contribuie la precizarea si stabilizarea acestora.

Astfel, actuala reglementare constitutionala foloseste pentru denumirea noului drept fundamental expresia "dreptul la un mediu sanatos si echilibrat ecologic", iar legislatia ordinara, spre deosebire de reglementarea-cadru anterioara, a preluat-o, referindu-se la "dreptul la un mediu sanatos si echilibrat ecologic" (art. 5 din OUG nr. 195/2005), "dreptul fiecarei persoane fizice la un mediu sanatos (art. 6 din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea spatiilor verzi din zonele urbane), sau la "dreptul la un mediu de calitate" [art. 1 alin. (2) din OG nr. 243/2000 privind protectia atmosferei]. Desigur, in contextul noilor prevederi constitutionale cuprinse in art. 35 denumirea care se impune este cea de "drept la un mediu sanatos si echilibrat ecologic".

Asadar, intr-un sens mai larg, dar si mai exact, cu natura sa speciala, dreptul la mediu priveste deopotriva omul si elementele naturii care il inconjoara, dispuse astfel incat sa constituie un tot ecologic indisociabil.

Conditionarea acestui drept de "sanatatea umana" este prezentata deopotriva in plan national si comunitar. Astfel, OUG nr. 195/2005 prevede printre modalitatile de implementare a principiilor si a elementelor strategice si "inlaturarea cu prioritate a poluantilor care pericliteaza nemijlocit si grav sanatatea oamenilor" [art.4 lit.s)], iar in definitia mediului sunt incluse si "conditiile care pot influenta bunastarea si sanatatea omului". De asemenea, la nivel comunitar mediul semnifica inclusiv starea de sanatate umana, care este privita ca un element component indispensabil.

6. Titularii dreptului la un mediu sanatos si echilibrat ecologic

Ca drept subiectiv, orice drept uman fundamental reprezinta o prerogativa conferita de lege in baza careia titularul poate si uneori chiar trebuie sa adopte o anumita conduita si sa ceara altora desfasurarea unei conduite adecvate dreptului sau, sub sanctiunea prevazuta de lege, in scopul valorificarii unui interes personal, direct, nascut si actual, legitim si juridic protejat, in acord cu interesul general.

Desigur, dintre elementele definitorii ale acestuia, unele prezinta o serie de particularitati in privinta dreptului la mediu.

Astfel, din formularea art. 35 alin. (1) din Constitutia republicata acest drept este recunoscut "oricarei persoane" , formulare preluata si de OUG nr. 195/2005, (spre deosebire de art. 5 din Legea nr. 137/1995 care prevedea ca statul il recunoaste "tuturor persoanelor").

Titularul dreptului la mediu este fiinta umana, indiferent de apartenenta sa la un stat, de rezidenta, statut civil, s.a., in ipoteza sa de individ (privita ut singuli), colectiva (popoare, colectivitati) si specie intre specii. Exercitarea sa poate avea loc fie in mod individual, fie colectiv, un rol important revenind in acest din urma caz organizatiilor neguvernamentale.

7. Garantiile dreptului la un mediu sanatos si echilibrat ecologic

7.1.Garantii generale

Teoria generala a Dreptului constitutional identifica doua tipuri de garantii pentru drepturile si libertatile fundamentale, cu caracter complementar: garantii de fond si garantii procedurale.

Din prima categorie fac parte, de exemplu, caracterul exceptional si conditionat al masurilor de restrangere a exercitiului unui asemenea drept (art. 53 din Constitutie), interdictia categorica a suprimarii sale [art. 152 alin. (2) din Constitutie], inscrierea sa in randurile domeniilor care nu pot forma obiectul revizuirii Constitutiei [art. 152 alin. (1)].

O importanta deosebita o reprezinta, in acest context, garantiile institutionalizate, precum: controlul constitutionalitatii legilor (prealabil si preventiv ori ulterior si sanctionator, deosebit de insemnata, ramanand in acest sens procedura exceptiei de neconstitutionalitate), controlul exercitat asupra activitatii administrative (care poate fi un control politic, administrativ, sub forma procedurii de consiliere, controlul politic, administrativ, sub forma procedurii de conciliere, controlul jurisdictional si angajarea raspunderii administrative).

7.2.Garantii speciale

Realizarea dreptului la un mediu sanatos este asigurata, mai ales din perspectiva procedurala, prin recunoasterea unor drepturi-garantii, care cunosc in prezent o larga consacrare la nivelul reglementarilor nationale, internationale si comunitare. Desigur, intre cele doua dimensiuni de existenta si de realizare ale dreptului la mediu - cea materiala si cea procedurala - nu se manifesta o linie de demarcatie clara si precisa, ci, dimpotriva, o interdependenta conceptuala si executionala, in consens cu unicitatea obiectivului urmarit.

Astfel, aceasta realitate a fost exprimata deja de Conventia de la Aarhus care stipuleaza ca "cetatenii trebuie sa aiba acces la informatie, sa fie indreptatiti de a participa la luarea deciziei si sa poata avea acces la justitie in probleme de mediu", pentru "a fi in masura sa valorifice dreptul lor de a trai intr-un mediu sanatos si de a indeplini indatorirea concomitenta si corelativa de a proteja si de a ameliora mediul in interesul generatiilor prezente si viitoare". (Preambul).

Textul legislativ de principiu privind garantiile procedurale este in prezent cuprins in art.5 din OUG nr. 195/2005. Sunt prevazute astfel urmatoarele drepturi-garantii:

- accesul la informatia privind mediul, cu respectarea conditiilor de confidentialitate prevazute de legislatia in vigoare [lit. a)];

- dreptul de asociere in organizatii pentru protectia mediului [lit. b)];

- dreptul de a fi consultat in procesul de luare a deciziilor privind dezvoltarea politicii si legislatiei de mediu, emiterea actelor de reglementare in domeniu, elaborarea planurilor si programelor [lit. c)];

- dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul organizatiilor pentru protectia mediului, autoritatilor administrative si/sau judecatoresti, dupa caz, in probleme de mediu, indiferent daca s-a produs sau nu un prejudiciu [lit. d)];

dreptul la despagubire pentru prejudiciul suferit [lit. e)].