Procedura prealabila in contencios administrativ - Referat la disciplina contencios administrativ

Procedura prealabila in contencios administrativ - Referat la disciplina contencios administrativ

Procedura prealabila in contencios administrativ

1.    DEFINIREA CONCEPTULUI DE PROCEDURA PREALABILA A SESIZARII. INSTANTEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV.

2.    TIPURI DE RECURS PREALABIL.

3.    FUNDAMENTUL JURIDIC AL RECURSULUI ADMINISTRATIV.

4.    TIPURI DE RECURS ADMINISTRATIV.

5.    RECURSUL ADMINISTRATIV JURISDICTIONAL.

6.    SPETE IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV.

7.    CONSIDERATII FINALE.

BIBLIOGRAFIE

LEGISLATIE : Acte normative care vizeaza cadrul constitutional al administratiei publice
Legea nr. 429 din 23/10/2003 de revizuire a Constitutiei Romaniei, Publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 758 din 29/10/2003
Constitutia din 31/10/2003, Re-Publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 767 din 31/10/2003, Modificata si completata prin Legea de revizuire a Constitutiei Romaniei nr. 429/2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, republicata de Consiliul Legislativ, in temeiul art. 152 din Constitutie, cu reactualizarea denumirilor si dandu-se textelor o noua numerotare

LEGISLATIE : Acte normative care vizeaza contenciosul administrativ
Legea nr. 554/2004 privind contenciosului administrativ

SURSE ELECTRONICE

Emil Balan, Elemente de drept administrativ, Ed. Trei, 1999

1.     DEFINIREA CONCEPTULUI DE PROCEDURA PREALABILA A SESIZARII INSTANTEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

a)     Ce inseamna contenciosul administrativ

Contenciosul administrativ este o forma de aparare a particularilor impotriva abuzurilor administratiei publice. Notiunea provine din latinescul ,, contentere= a lupta.

DEF: Contenciosul admin reprezinta totalitatea litigiilor nascute intre particulari si admin publica , cu ocazia organizarii si functionarii serviciului public si in care sunt puse in cauza regulile, principiile si situatiile juridice apartinand dr public.

In doctrina actuala, contenciosul administrativ a fost definit in sens larg ca totalitatea litigiilor de competenta instantelor judiciare, dintre un organ al administartiei publice, respectiv un functionar public, dupa caz, o structura autorizata sa presteze servicii publice, pe de o parte, si alt subiect de drept, pe de alta parte.

In sens restrans, notiunea evoca totalitatea litigiilor de competenta sectiei de contencios administartiv si fiscal. Sub aspectul dreptului comparat s-au dezvoltat trei mari sisteme de control judiciar asupra administratiei publice:

1.     Sistemul administratorului judecatoresc solutionarea conflictelor cu administartia de autonomie administrativ-jurisdictionala

2.     Sistemul francez al unei justitii administartive distincte solutionarea conflictelor de instante specializate

3.     Sistemul anglo-saxon al instantelor ordinare solutionarea conflictelor de instantele de drept comun.

b) Conditiile actiunii directe in contenciosul administrativ

Traditional au fost identificate o serie de conditii ale actiunii directe la institutia de contencios, calificate de unii autori, mai ales dupa modelul francez, drept conditii de admisibilitate ale actiunii in instanta.

Din perspectiva fundamentelor constitutionale si legale actuale ale institutiilor pot fi identificate urmatoarele conditii pentru introducerea actiunii:

1. actul atacat sa fie un act administrativ
2. actul atacat sa vatame un drept sau un interes legitim
3. actul sa emane de la o autoritate publica
4. sa fie indeplinita procedura administrativa prealabila
5. actiunea sa fie introdusa intr-un anumit termen
6. actul sa nu fie emis anterior intrarii in vigoare a legii contenciosului administrativ

In ceea ce priveste prima conditie, analiza porneste de la continutul art. 52 al(1), din Constitutia republicata. Astfel, potrivit dispozitiei constitutionale, actiunea in justitie poate fi introdusa atat impotriva unui act administrativ cat si impotriva nesolutionarii in termen legal a unei cereri care poate sa intervina fie ca urmare a refuzului de a se solutiona, fie ca urmare a tardivitatii in solutionare, ceea ce echivaleaza cu tacerea administratiei. Legea 29/1990 admitea actiunea in justitie atat pentru actul administrativ propriu-zis, cat si pentru nesolutionarea in termen legal a unei cereri.

Nesolutionarea in termen legal a unei cereri reprezinta faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede altfel.

Refuzul nejustificat de a solutiona o cerere reprezinta o exprimare explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu se rezolva o cerere a unei persoane, fiind asimilata refuzului nejustificat si nepunerea in executie a actului administrativ emis ca urmare a solutionarii favorabile a cererii, sau dupa caz a plangerii prealabile.

Potrivit legii, actul administrativ reprezinta actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica in regim de putere publica in vederea organizarii, executarii legii, sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raportul juridic.

Aspect important de semnalat, ce a deschis o bresa in practica judecatoreasca privitoare la solutionarea conflictelor vizand contractele de concesiune, legea asimileaza actelor administrative contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice si achizitiilor publice.

b)     Preliminarii

Definitie

Procedura administrativa prealabila, sub forma recursurilor administrative, reprezinta sansa unui subiect vatamat de a se putea adresa instantei care este culpabila vatamarii lui, sau celei superioare acesteia, prin care sa ceara revizurirea atitudinii, in discutie intrand anularea, modificarea, inlocuirea unui act administrativ. Intr-o alta acceptiune, mai larga, se poate vorbi chiar despre adopaterea unei anumite atitudini, de sarvarsirea unei prestatii sau de la abtinerea unei actiuni sau operatiuni materiale.

Vorbind despre avantajele procedurii prealabile facem referire la faptul ca acesta reprezinta o modalitate de solutionare mai rapida si mai variata de rezolvare a plangerii celui vatamat in dreptul sau prin actul administrative atacat , fara formalitati si termene, mai putin costisitoare pentru apararera unui drept recunoscut de lege; de asemenea organul administratiei de stat emitent al actului sau organul ierarhic superior al acestuia pot verifica si dispune asupra actului atacat atat in ceea ce priveste legalitatea, cat si oportunitatea acestuia, in timp ce instantele judecatoresti nu se pot pronunta decat asupra legalitatii actului atacat in justitie.

Ce este recusrul prealabil?

Recursul prealabil este un mijloc de protectie a autoritatilor publice, evitand chemarea lor in judecata ca parat, suportarea unor cheltuieli de judecata, plata unor daune mai mari particularului lezat sau, chiar si lezarea prestigiului sau, prin pierderea unui proces public prin care s-a dovedit nu numai ca a vatamat un particular, dar si ca a ramas pasiva in inlaturarea acestei vatamari. Procedura prealabila este una din conditiile introducerii actiunii in contenciosul administrativ. Caracterul obligatoriu al acesteia se explica prin faptul ca instanta de contencios administrativ va putea sa respinga actiunea sustinand ca aceasta a fost preamtur introdusa, in cazul in care reclamantul nu a sesizat, mai intai, autoritatea administrativa eminenta sau care trebuia sa emita actul.

Exceptii de la acesta regula, se intalnesc atunci cand procedura pealabila nu se mai aplica in cazul actiunilor in conteciosul administrative ce au fost introduse perfect, in urma exercitarii dreptului sau de control al legalitatii actelor administrative adopatate sau emise de consiliile locale, primari si consiliile judetene, intrucat el nu exercita aceste actiuni in nume proprii, c persoana fizica, pentru nesocotirea unui drept subiectiv, ci ca autoritate publica, pentru apararea unui interes public. Conform cadrului legislative acesta nu este numai un drept al prefectului, ci si o obligatie la care nu poate renunta. Noutatile actualei legi a contenciosului administrativ in privinta procedurii prealabile este ca aceasta nu este obligatorie deasemeni in cazul Avocatului Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vatamati prin ordinate sau dispozitii ale Guvernului, ori in cazul exceptiei de nelegalitate. Logica acestei reglementari reliefeaza rolul contenciosului obiectiv, prin care se apara interesul public, desfasurat de autoritatiloe prevazute mai sus, care au la indemana posibilitatea pargurgerii rapide a procedurii de contencios administrativ.

2.     TIPURI DE RECURS PREALABIL

Recursul administrativ prealabil este o cale de atac inutila, nepotrivita si chiar obstructionista, in totalitatea ei sau in parte conform parerilor unor critici. Insa un studiul asupra Legii nr.554/2004 contrazice cele afirmate mai sus. Putem spune ca recursul administrative este o realitate ce nu poate fi negate. [1]Legea stabilieste ca in toate cazurile in care se intenteaza o actiune in contencios administrative trebuie efectuata procedura prealabila.

Clasificare

Recursurile administrative se grupeaza in doua categorii:

Recursul gratios

Recursul ierarhic

Recursul gratios este cel adresat autoritatii care a emis actul vatamator de drepturi, pe cand recursul ierarhic este cel adresat autoritatii ierarhic superioare celei ce a emis actul. In primul caz, recursul gratios declanseaza controlul administrativ intern, iar in cazul recursului ierarhic se declanseaza controlul administrativ extern ierarhic. In situatiile in care autoritatea emitenta se bucura de autonomie, neavand superior ierarhic, recursul administrativ poate lua forma ,,recursului tutela, fiind adresat organului care exercita tutela administrativa asupra acelei autoritati autonome .

a)     Recursul gratios

Legea nr. 554/2004, prin art. 7 alin. 1, cere ca, inainte de a sesiza instanta de contencios competenta, reclamantul va trebui, mai intai sa se adreseze in termen de 30 de zile, de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se considera vatamat, autoritatii administrative emitente care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta. Aceeasi conditie se cere si in cazurile in care autoritatile administrative au refuzat sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen (mai mic sau mai mare). Din prerspectiva teoriei generale a recursului administrativ deducem caracterl obligatoriu, prevazut de lege, care conditioneaza admisilitatea actiunii in contenciosul administrative. Neindeplinirea procedurii prealabil prevazute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004 atrage respingerea actiunii ca inadmisibila. Dreptul subiectiv al reclamantului de a cere anularea actului se stinge daca nu formuleaza in termen reclamatia administrativa.Curgerea termenului de recurs gratios este determinata, asa cum rezulta din art. 1 si art. 7 alin. (1) din legea cadru, de existenta a trei ipostaze si anume : emiterea si comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat si tacerea administrativa. Prima ipoteza are in vedere faptul ca pentru declansarea procedurii prealabile nu este suficient ca actul administrativ sa fie doar emis, ci este necesar ca acesta sa fie si comunicat celui interest

Simpla luare la cunostinta de catre cel interesat, in orice mod (comunicare verbala directa, publicarea act individual ), despre emiterea si continutul actului, de la functionari publici sau intr-o audienta, nu este suficienta pentru a determina curgerea termenului, daca actul nu a fost comunicat formal celui interest. Comunicarea poate fi facuta atat de emitentul actului, cat si de un organ subordonat sau superior acestuia, astfel scopul legii fiind atins.
Totodata, comunicarea actului se face destinatarului acestuia. Exista situatii cand cel vatamat prin actul administrativ nu este destinatarul actului, ci un tert, caruia actul nu-i este comunicat. Pentru a explica cele mentionata mai sus ne vom folosi de un caz concret si anume al unui act de atribuire in proprietate unei persoane a unui teren in detrimentul altei persoane.Solutionand aceasta chestiune, instanta noastra suprema a statuat ca, neexistand obligatia de comunicare a actului acelor persoane straine de el, termenul de sesizare a emitentului va curge din momentul efectivei luari la cunostinta de catre acele persoane a actului in cauza Cea de-a doua ipoteza care determina derularea termenului de recurs gratios consta in refuzul nejustificat al autoritatii administrative de a emite un act administrativ sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (3) din legea cadru, se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu se raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen. Refuzul care rezulta din nerezolvarea in termen a cererii are un caracter implicit, deoarece rezulta din obtinerea administratiei de a actiona sau de a raspunde in vreun fel.
Termenul de sesizare a organului emitent va curge din momentul expirarii termenului de raspuns la cererea initiala, asa cum precizeaza de fapt si art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Momentul la care recursul gratios se considera introdus este cel al expedierii prin posta al primirii mesajului de posta electronica (e-mail), al inregistrarii direct la sediul autoritatii publice, respectiv al consemnarii in scris a reclamatiei verbale.

Din punct de vedere al continutului sau, recursul administrativ, in conformitate cu O. G. nr. 27/2002 (art. 7), trebuie sa precizeze datele de identificare ale petentului si sa fie semnat de acesta, petitiile anonime atragand clasarea Recursul prealabil poate avea ca obiect atat chestiuni de legalitate, cat si probleme de oportunitate a actului administrativ. De asemenea, el se poate intemeia nu numai pe vatamarea unui drept subiectiv, ci si pe vatamarea unui interes legitim. Autoritatea competenta sa solutioneze recursul prealabil obligatoriu este, in general, cea care a emis actul atacat

b)     Recursul ierarhic

Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cel care se considera vatamat in dreptul sau se poate adresa cu reclamatie si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul.Spre deosebire de recursul gratios obligatoriu, recursul ierarhic este facultativ. De asemenea, sesizarea organului ierarhic superior poate fi exercitata fie inainte de recursul gratios, fie in timpul derularii termenului de raspuns la acesta, fie dupa expirarea celor 30 de zile (termenul de solutionare a recursului gratios). Recursul ierarhic este plangerea adresata de un particular autoritatii administrative superioare, prin care se solicita sa anuleze acul emis de autoritatea inferioara subordonata care ii vatama drepturile sau interesele, ori s-o determine pe aceasta sa-si modifice actul sau sa indeplineasca o anumita prestatie

Acest recurs are ca specific urmatoarele trasaturi

- se exercita la organul ierarhic superior organului care a produs vatamarea;

- din punct de vedere al sferei sale de aplicare nu vizeaza decat actele emise de organele

administrative care au organe superioare ierarhic;

Alta trasatura a acestei forme de recurs vizeaza pretentiile recurentului, obiectul sau, ce anume poate cere cel care-l exercita de la organul ierarhic superior celui al carui act i-a produs a anumita vatamare. In legatura cu termenul in care poate fi introdus recursul ierarhic (atunci cand exista organ ierarhic superior) poate fi efectuat comitent, la un termen posterior celui la care a fost introdus recursul gratios, ori dupa ce s-a primit raspunsul nefavorabil din partea emitentului.
Datorita faptului ca din lege nu se desprinde sesizarea prioritara a autoritatii emitente, ci obligativitatea sesizarii acesteia, autoritatea superioara poate fi sesizata si concomitent, nu numai ulterior autoritatii emitente, dar respectand acelasi termen, de 30 zile, prevazut la art. 7 alin. (1).
El poate fi introdus oricand in termenul de prescriptie, care in actuala lege a contenciosului administrativ este 1 an. Recursul ierarhic trebuie efectuat cu respectarea stricta a termenelor imperative existente, respectiv termenul de recurs gratios si cel de sesizare a instantei de 30 de zile, si doar in subsidiar cel mare de 1 an. Nerespectarea acestor termene imperative atrage decaderea din drepturi de a sesiza instanta. De aceea, termenul de recurs gratios sau de sesizare a instantei sunt intervalele de timp de efectuare a recursului ierarhic.

3.     FUNDAMENTUL JURIDIC AL RECURSULUI ADMINISTRATIV

Fundamentul juridic al recursul administrativ se gaseste in dreptul de petitionare al cetatenilor, drept prevazut de majoritatea constitutiilor sau legislatiilor moderne, si in principiul de drept administrativ al revocarii actelor administrative. Potrivit dreptului de petitionare , cetatenii se pot adresa autoritatilor publice prin petitii, formulate in numele semnatarilor iar autoritatea publica este obligata sa le raspunda in termenele prevazute de lege (art.4 7 al Constitutiei revizuite). Prin asemenea petitii se poate solicita anularea, revocarea sau modificarea unui act considerat de petitionar illegal foarte important este ca un act administrative poate fi revocat de catre organul emitent sau de catre organul ierarhic superior, din oficiu sau la carerea particularilor. Recursul administrativ, chiar daca se intemeiaza pe dreptul de petitionare, nu se confunda cu simplele cereri adresate administratiei, fundamentate si ele pe dreptul de petitionare. In cazul recursul administrativ ne aflam in prezenta unui litigiu, in care se contesta o decizie explicita sau implicita a organului administrativ. Simplele cereri nu presupun existenta unui litigiu, insa, provocand administratia sa raspunda, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacata cu recurs administrative.

4.     TIPURI DE RECURS ADMINISTRATIV

Recursul administrativ poate fi prevazut de un text legal sau neprevazut de vreun text de lege. La randul lor, recursurile prevazute de lege se impart in recurs administrativ propriu-zis si recurs administrativ cu caracter jurisdictional. Recursurile administrative propriu-zise (la fel, cele neprevazute de lege) sunt: recursul gratios, recursul ierarhic, recursul ierarhic impropriu si recursul de tutela.

Recursurile neprevazute de lege sunt facultative, in timp ce cele prevazute de lege pot fi facultative sau obligatorii Recursul administrativ neprevazut de un text legal (recursul de drept comun) isi gaseste totusi temeiul juridic intr-o lege, fie legea fundamentala, fie o lege ordinara, care prevede dreptul fundamental al cetatenilor la petitionare. Existenta sa este considerata ca implicita, derivand din insasi organizarea administrativa , si este suficient ca legiuitorul sa nu-l interzica expres pentru a putea fi exercitat. Recursul administrativ neprevazut de texte legale exista, incontestabil, in aproape toate sistemele de drept administrativ, si este consacrat de multe ori de jurisprudenta, care-i ataseaza diferite efecte juridice. El poate fi recurs gratios, recurs ierarhic sau recurs de tutela, precum si recurs impropriu.

O alta forma de recurs administrativ este recursul de tutela. Acesta se adreseaza autoritatii administrative insarcinate cu controlul deciziilor administratiei publice descentralizate (de regula prefectul), care insa are dreptul de a hotari liber declansarea controlului de tutela.

5.     RECURSUL ADMINISTRATIV JURISDICTIONAL

a)     Felurile jurisdictiei

Jurisdictia este susceptibila de a fi clasificata dupa mai multe criterii. Aceste criterii se refera la prezenta intereselor contrarii la materia supusa judecatii, la intinderea atributiilor si la normalor juridice sau principiile aplicabile.

Jurisdictia contencioasa si jurisdictia gratioasa sau voluntara

Este una dintre cele mai importante clasificari ale jurisdictiei. O atare clasificare este facuta implicit de Codul de procedura civila printr-o reglementare aparte a materiei procedurii necontencioase. Jurisdictia contencioasa reprezinta principala componenta a activitatii desfasurate de organele judiciare.

In trecut, dupa infiintarea notariatelor de stat, un numar important de atributii ce traditional apartineau jurisdictiei gratioase au fost trecute in competenta organelor notariale.

Notarii publici pastreaza si in noua reglementare o serie din atributiile necontencioase, cum sunt cele specifice procedurii succesoriale notariale.

Pe de alta parte, se constata si amplificare a tributiilor necontencioase conferite prin lege instantelor judecatoresti. Intra in aceasta categorie procedura privind inregistrarea partidelor politice, precum si unele atributii de publicitate mobiliara si imobiliara.

Jurisdictia civila, penala, administrativa si constitutionala

Criteriul distinctiv al acestei diviziuni este materia supusa judecatii. Jurisdictia civila si penala este competenta acelorasi organe judiciare. Deosebirea dintre ele estedeterminata de natura diferita a cauzelor supuse judecatii: jurisdictia civila are ca obiect o pretentie civila iar jurisdictia penala o fapta cu caracter penal. Restabilirea ordinii de drept se realizeaza in mod diferit in cele doua procese: prin constringerea patrimoniala a debitorului, respectiv prin mijlocirea executarii silite, in materie civila si prin mijlocirea executarii silite, in materie civila si prin aplicarea de pedepse, in materie penala. Pe de alta parte, evidentiem ca actinea penala apartine statului, in timp ce actiunea civila revine, de regula, titularului unui drept subiectiv sau unui interes legitim (persoana fizica sau juridica).

Exista deosebiri intre cele doua jurisdictii si in legatura cu incidenta unor principii diferite in materiile supuse judecatii. Asemanarile si deosebirile dintre jurisdictia civila si penala deriva din natura raporturilor juridice deduse in judecata.

O componenta importanta a jurisdictiei o constituie conteinciosul administrativ. Jurisdictia administrativa se realizeaza in prezent, in Romania, tot de instantele judecatoresti de drept comun, chiar daca competenta si procedura urmeaza si unele reguli specifice, infiintarea imitenta a tribunalelor administrative va conduce la crearea unei veritabile jurisdictii administrative.

Jurisdictia constitutionala se realizeaza printr-un organ specializat al statului-Curtea Constitutionala- care, in sistem legislatiei romane, nu face parte din structura organelor judiciare propriu-zise. Ea are ca scop exercitarea unui control asupra constitutionalitatii legilor (art.146 din Constitutie). In majoritatea tarilor europene controlul constitutionalitatii legilor se exercita prin organe specializate (Spania, Portugalia, Italia, Germania, Austria, Rusia, Polonia).

b)     Actul administrative jurisdictioanal

Potrivit art. 2 alin.(1) lit.d) din Legea 554/2004 actul administrativ jurisdictional este actul juridic emis de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale in solutionarea unui conflict, dupa o procedura bazata pe contradictorialitate si cu asigurarea dreptului la aparare.
Actul administrativ jurisdictional este emis in urma solutionarii recursului administrativ jurisdictional, adica a cererii adresate de particularii unei autoritati administrative cu atributii jurisdictionale. Legea este cea care confera atributii jurisdictionale unei autoritati administrative.
Recursurile administrativ-jurisdictionale reliefeaza mentinerea, in dreptul administrativ roman, si a sistemului administratorului judecator, alaturi de cel al contenciosului administrativ infaptuit de instantele judecatoresti

Actele administrativ-jurisdictionale se caracterizeaza printr-o serie de trasaturi, care le diferentiaza ca tip special de acte normative:

- sunt emise de organe integrate in sistemul administratiei publice, denumite organe administrativ-jurisdictionale sau organe administrative de jurisdictie;

- prin astfel de acte juridice se finalizeaza litigiile ivite intre o autoritate administrativa si un particular ca urmare a incalcarii legii;

- declansarea litigiului se face la cererea persoanei interesate, a procurorului sau altor organe prevazute de lege;

- elaborarea actelor presupune indeplinirea unei anumite proceduri, intemeiata pe citarea partilor, contradictorialitatea, motivarea lor in fapt si in drept;

- in exercitarea acestei activitati, organul emitent este independent, atat fata de parti, cat si fata de alte autoritati publice din cadrul sistemului de organe ale administratiei publice sau din afara lui;

- se bucura de o stabilitate mai mare decat actele administrative obisnuite, fiind exceptate de la principiul revocabilitatii aplicabil acestora din urma.

Totodata, actul administrativ-jurisdictional are un caracter de exceptie, in sensul ca intervine doar in cazuri riguros precizate de lege , in anumite materii si ca este susceptibil de a fi atacat in contencios administrativ general dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale.
Natura juridica a cererilor adresate de particulari autoritatilor administrative cu caracter jurisdictional, in temeiul dispozitiilor exprese ale unei legi, este aceea de recurs administrativ cu caracter jurisdictional, specie a recursului administrativ. El trebuie obligatoriu exercitat inainte de sesizarea instantei de contencios administrativ, sub sanctiunea decaderii. Este, prin urmare, un recurs administrativ prealabil sesizarii acestei instante.

c) Recursuri administrative prealabile prevazute in legi special

In sistemul legislativ din tara noastra intalnim mai multe legi sau ordonante ale Guvernului care au un regim special in ceea ce priveste recursurile administrative, astfel amintim: ordonanta nr. 34/2002, legea 337/2005 si legea 248/2005.

Legea nr. 248/2005 privind regimul pasapoartelor reglementeaza o procedura prealabila de contestare a refuzului de eliberare, suspendarii sau retragerii dreptului de folosire a pasaportului.
Impotriva masurilor dispuse persoana nemultumita poate face contestatie la organul ierarhic superior celui care a dispus masura in termen de 30 de zile de la data comunicarii; Contestatia se solutioneaza in 30 de zile urmand ca cel nemultumit sa se adreseze instantei de contencios administrativ competente.

Cateva observatii se impun : a) se consacra un recurs administrativ ierarhic tipic , desi faptul ca nu se precizeaza ca nesolutionarea in termen a contestatiei valoreaza refuz implicit si constituie temei pentru actiunea in justitie duce aparent la ideea unei proceduri administrativ jurisdictionale. Credem ca aceasta caracteristica, fiind sigura care apropie procedura de fata de procedura judiciara, nu este suficienta pentru a-i da un caracter jurisdictional; b) recursul administrativ se efectueaza impotriva unui fapt administrativ asimilat sau a unor acte administrative.
Conform ordonantei 34/2002 privind telecomunicatiile, operatorii publici si furnizorii de servicii de telecomunicatii raspund fata de utilizatori pentru daunele efective cauzate de neexecutarea sau executarea necorespunzatoare a serviciilor de telecomunicatii.
Termenul de introducere a reclamatiei este de 6 luni, calculat din ziua prestarii serviciului, iar termenul de solutionare de catre operator este de cel mult 3 luni de la inregistrarea ei. Chemarea in judecata a operatorilor publici sau furnizorilor este posibila in termen de 6 luni de la primirea raspunsului la reclamatie sau la expirarea termenului de solutionarea a acestuia.
Dupa cum reiese din reglementarea legala, recursul administrativ este unul gratios, el conditioneaza sesizarea instantei de judecata Caracterul administrativ al recursului este accentuat prin consacrarea ,,tacerii administrative ca temei de intentare a actiunii in justitie

S-ar putea obiecta ca, in lipsa unei precizari exprese, instanta competenta este cea de drept comun, actiunea fiind una in daune, precizeaza expres competenta instantei de contencios administrativ pentru judecarea litigiilor dintre autoritatea de reglementare si titularii de autorizatie.
Potrivit Legii nr. 337/2005 privind protectia topografiei circuitelor integrate, hotararea de respingere a cererii de inregistrare a topografiei poate fi contestata pe cale administrativa, in termen de 3 luni de la data comunicarii ei; contestatia se solutioneaza in termen de doua luni de la data inregistrarii, si poate fi apoi atacata in justitie Recursul administrativ la directorul oficiului este un recurs gratios, adresat autoritatii vinovata de emiterea actului administrativ ilegal.

Recursul administrativ de drept comun este o realitate ce nu poate fi negata, deoarece nimic nu impiedica particularii sa se adreseze cu recurs gratios sau recurs ierarhic autoritatilor competente, in cazul in care se considera nedreptati de vreo masura a acestora (art. 1 alin. (1) si art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004).

Recursul administrativ prezinta cateva trasaturi caracteristice :

- constituie exercitiul unui drept al particularilor de a cere administratiei modificarea, anularea sau inlocuirea unui act administrativ vatamator de drepturi, sau adoptarea unei anumite atitudini.
- presupune existenta prealabila a unui act administrativ sau a unui fapt administrativ asimilat actului administrativ. Astfel, simpla cerere adresata administratiei pentru eliberarea, spre exemplu, a unei autorizatii nu poate fi considerata recurs administrativ. Doar in cazul refuzului de eliberare a autorizatiei sau a lipsei unui raspuns la cerere in termenul legal, atitudinea administratiei da nastere unei contestatii care poate forma obiectul unui recurs administrative

- lezarea unui drept sau cel putin a unui interes al reclamantului prin actul administrativ . Numai in aceasta situatie este vorba de un veritabil recurs, si nu de un denunt pe care il poate face orice individ.

Diferenta dintre simplul denunt si recursul administrativ consta in obligatia administratiei de a raspunde acestuia din urma. De multe ori, insa, aceasta obligatie de a raspunde nu este indeplinita sau este realizata cu intarziere mare si in mod superficial

- recursul administrativ pune in discutie atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor si operatiunilor administrative.

- actul sau decizia emisa de administratie in urma solutionarii recursului administrativ nu este o decizie jurisdictionala, ci administrative

se intenteaza independent de existenta unor forme sau termene.

Pentru solutionarea recursurilor administrative de drept comun in bune conditii, O. G. nr. 27/2002 prevede anumite masuri:

- solutionarea recursului administrativ se va face dupa efectuarea unei cercetari administrative;
- recursul administrativ, pentru a fi valabil, trebuie sa fie semnat de petitionar si sa contina datele de identificare a acestuia, precizare a carei nerespectare este sanctionata cu clasarea petitiei. Nu se precizeaza insa ce se intampla in cazul petitiilor verbale, ale persoanelor bolnave sau cu handicap

- termenul de solutionare a recursurilor administrative este de 30 de zile, cu posibilitate de prelungire, din dispozitia conducatorului autoritatii publice, cu cel mult 15 zile, daca sunt necesare cercetari mai amanuntite. Autoritatea publica este obligata de a comunica petitionarului faptul prelungirii termenului de raspuns.

- recursurile gresit indreptate trebuie trimise de compartimentul de relatii cu publicul autoritatii publice competente, pentru care curge un nou termen de solutionare. Este necesara informarea petentului despre luarea acestei masuri.

- petitiile multiple vizand aceeasi problema se conexeaza, petentul primind un singur raspuns care sa faca referire la toate, iar petitia ulterioara cu acelasi obiect se claseaza alaturi de petitia deja solutionata facandu-se mentiune ca s-a raspuns.

Recursul de drept comun poate fi intalnit in toate cele trei forme tipice ale sale: recursul gratios, recursul ierarhic si recursul de tutela.

Recursul administrativ poate lua si forma recursului de tutela, in situatiile in care autoritatea emitenta se bucura de autonomie, neavand superior ierarhic

Sarcina de a exercita principalul contro de tip ,,tutela administrativa in Romania ii revine, conform Constitutiei, prefectului. Tutela se exercita in principiu din oficiu, insa nimic nu impiedica particularii sa sesizeze prefectul in legatura cu ilegalitatea unui act administrativ emis de o autoritate locala autonoma. Chiar primarul are obligatia, conform Legii administratiei publice locale, nr. 141/2004, sa sesizeze prefectul atunci cand constata ca o hotarare a consiliului local, pe care el trebuie sa o duca la indeplinire, este ilegala.

Intrebarea care se pune este aceea daca aceasta sesizare are utilitate practica si efecte juridice, dat fiind faptul ca prefectului i se inainteaza intr-un termen de 3 zile de la adoptare orice act al autoritatilor autonome ( art. 49 din Legea nr. 141/2004). Prefectul este, insa, obligat, in temeiul O. G. nr. 27/2002, sa ofere un raspuns petitionarului, in termen de 30 de zile de la primirea reclamatiei, indiferent de faptul ca raspunsul este negativ sau pozitiv. Astfel, Recursul de tutela, desi posibil, nu are insemnatatea practica pe care o au celelalte doua forma de recurs administrativ. Recursul administrativ reprezinta o importanta deosebita in economia reglementarilor referitoare la apararea drepturilor administratilor in raporturile lor cu administratia; el reprezinta o cale facila de obtinere a repararii dreptului sau interesului legitim vatamat.

Acest recurs si-a dovedit utilitatea practica, astfel incat face de multe ori inutil recursul jurisdictional. Increderea in administratie este insa de cele mai multe ori mai redusa decat in corpul judecatoresc, prin urmare acestora le este data deplina competenta de a solutiona litigiile administrative, si activitatea acestora beneficiaza de o reglementare mai minutioasa.
Recursul administrativ este ,,garantia principala a repararii insuficientelor si eroilor administratiei, controlul judecatoresc fiind doar o garantie subsidiara, ce intervine in cazul in care garantia principala nu a fost suficienta pentru satisfacerea celui vatamat in cazul in care garantia principala nu a fost suficienta pentru satisfacerea celui vatamat.

Tutela administrativa are doua forme : prima, mai dura, da dreptul autoritatii de tutela sa anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizata, pe cand forma moderata confera autoritatii de tutela doar dreptul de sesizare a unei jurisdictii administrative in vederea anularii acelui act administrative

6.     SPETE IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

In temeiul art. 12 din Legea nr. 554/2004, printre documentele pe care reclamantul trebuie sa le anexeze actiunii se numara si orice inscris care face dovada indeplinirii procedurii prealabile. Daca din adresele de raspuns formulate de autoritatea parata rezulta ca recurentii-reclamanti au indeplinit procedura prealabila prevazuta de art. 7 din Legea nr. 554/2004, respingerea actiunii ca inadmisibila de catre instanta de fond este nelegala si netemeinica.

Prin cererea inregistrata la data de 28.04.2005, reclamantii S.I. si S.M. au chemat in judecata pe paratii S.Gh., Primaria Municipiului Bucuresti si Primaria Sectorului 1, solicitand anularea autorizatiei de construire nr. 927/1210/26550 din 14.09.2004, recunoasterea unui drept de creanta in valoare de 20.000 euro si obligarea celor trei parati la repararea pagubei. In motivarea cererii, reclamantii au aratat ca, prin autorizatia de construire respectiva, a fost autorizata construirea unui hotel pe terenul alaturat proprietatii lor, hotel prin care li se obstructioneaza iluminarea apartamentului, scazand valoarea acestuia cu peste 20.000 euro. Paratul S.Gh. a formulat intampinare, aratand ca autorizatia de construire a fost emisa in conditii de legalitate. Parata Primaria Municipiului Bucuresti a invocat lipsa calitatii procesuale pasive, exceptie admisa prin incheierea de sedinta din data de 27.05.2005, intrucat aceasta institutie nu este emitent al actului administrativ atacat.

De asemenea, Primaria Sectorului 1 Bucuresti a formulat intampinare, invocand lipsa capacitatii de folosinta si inadmisibilitatea actiunii ca urmare a neparcurgerii procedurii prealabile.

Tribunalul Bucuresti, Sectia a VIII-a conflicte de munca, asigurari sociale si contencios administrativ si fiscal, prin sentinta civila nr. 2925/24.06.2005, a respins exceptia lipsei capacitatii procesuale de folosinta a Primariei Sectorului 1 Bucuresti, ca neintemeiata, a admis exceptia lipsei procedurii prealabile si a respins actiunea formulata de reclamanti, ca inadmisibila.

7.    CONSIDERATII FINALE

Dat fiind faptul ca am discutat despre procedura prealabila in contencios administrative, in aceste ultime randuri vom face o scurta precizare asupra intregului referat si a temei propuse de noi. Procedura prealabila asa cum am mentionat reprezinta sansa unui subiect vatamat de a se putea adresa instantei care este culpabila vatamarii lui, sau celei superioare acesteia, prin care sa ceara revizurirea atitudinii, in discutie intrand anularea, modificarea, inlocuirea unui act administrativ.Prezenta lucrare are la baza ca si sursa de analiza legea contenciosului administrative nr. 554/2004care reglementaeaza intreaga activitate normative a contenciosului.

Ceea ce dorim sa subliniem este faptul ca actiunea in contencios administrative nu se poate realize fara o procedura prealabila, respectin partea vatamata trebuie mai intai sa se adreseze autoritatii emitente a actului care i-a cauzat un prejudiciu dupa care daca nu se solutioneaza cerea abia apoi se va trece la o instant administrative jurisdictionala.

In final am prezentat si o speta care face referire in mod special la procedura prealabila, tocmai pentru a se evidential importatnta si scopul acesteia.