Metode de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor bugetare

Metode de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor bugetare

Elaborarea unui buget modern presupune folosirea tehnicilor de previziune si a analizei macro-economice, care permit o corecta dimensionare a veniturilor si a cheltuielilor inscrise in buget astfel incat statul sa nu aiba dificultati financiare in cursul anului dupa aprobarea bugetului, in conditii considerate normale din punct de vedere economico-financiar.

In vederea cuantificarii indicatorilor de venituri si cheltuieli cuprinsi in buget, in practica financiara se folosesc atat metode clasice, cat si metode moderne bazate pe analiza cost-avantaje sau cost-eficienta.

Metodele clasice de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor bugetare sunt: metoda automata, metoda majorarii (diminuarii) si metoda evaluarii directe.

a) Metoda automata sau a penultimei, consta in evaluarea forfetara a veniturilor si a cheltuielilor bugetare pentru anul (t+1) pe baza rezultatelor obtinute in penultimul an (t-1). Nu se iau in calcul cifrele veniturilor si cheltuielilor ultimului an (t) deoarece in momentul intocmirii bugetului pe anul urmator, inca nu se cunosc rezultatele executiei bugetului pe anul in curs. Cifrele din anul de baza (t-1) se corecteaza in functie de eventualele modificari determinate de schimbarea legislatiei sau de alte masuri luate pana la acea data.

Metoda prezinta avantajul ca este simpla si nu necesita multe calcule, dar prezinta dezavantajul ca rezultatele sale sunt imprecise, deoarece conditiile economice, sociale si politice existente cu doi ani in urma nu se pot mentine identice si in anul pentru care se elaboreaza proiectul de buget.

b) Metoda majorarii sau diminuarii porneste de la rezultatele executarii bugetului pe cinci sau mai multi ani consecutivi expirati. Pe baza acestora se stabileste ritmul mediu anual de crestere (descrestere) a veniturilor, respectiv cheltuielilor. Prin aplicarea acestui ritm la cifrele bugetului in curs, se obtin indicatorii bugetari pentru anul urmator. Aceasta metoda este aproximativa deoarece se bazeaza pe extrapolarea tendintelor manifestate in evolutia indicatorilor din anii precedenti, neavand in vedere influentele unor factori diversi care pot actiona in realitatea economica viitoare mai mult, sau mai putin, intens.

Cele doua metode nu au mai corespuns practicii bugetare moderne deoarece sunt caracterizate prin automatism si presupun existenta unei economii stabile sau in usoara crestere.

Din aceste considerente, o serie de tari au trecut la evaluarea directa a veniturilor si cheltuielilor bugetare.

c) Metoda evaluarii directe se refera la determinarea fiecarei surse de venit si a fiecarei categorii de cheltuiala in parte in functie de realizarile sau preliminarile pentru anul in curs si de perspectivele de dezvoltare a economiei in anul urmator in stransa legatura cu evolutia PIB.

Din practica diferitelor tari, s-a constatat ca desi conduce la rezultate mult mai apropiate de realitate decat precedentele, aceasta metoda, totusi, nu asigura o dimensionare riguroasa a indicatorilor bugetari, impunandu-se rectificari ale acestora in timpul executiei veniturilor si cheltuielilor publice.

Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari.

Deoarece metodele clasice de determinare a cheltuielilor bugetare, care se bazeaza pe un volum redus de informatii, nu pun in evidenta eficienta actiunilor ce se vor realiza cu mijloacele bugetare si nu urmaresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor institutiilor ce concura la realizarea unui obiectiv din resursele bugetului de stat, unele state au renuntat la asa-zisele metode clasice, concomitent cu utilizarea unor metode moderne.

In practica internationala, s-au conturat doua categorii principale de metode moderne:

- metode de tip american: metoda 'Planned Programmed Budgeting System' - Planificare, programare, bugetizare (P.P.B.S.); metoda 'Management by obiectives' - Managementului prin obiective (M.B.O.) si metoda 'Zero Base Budgeting' - Baza bugetara zero (Z.B.B.):

- metode de inspiratie franceza: 'Rationalisation des Choix Budgetaires' - Rationalizarea optiunilor bugetare (R.C.B.).

Trebuie mentionat faptul ca metodele moderne de dimensionare a cheltuielilor bugetare si de luare a deciziilor cu privire la utilizarea pe termen scurt, mijlociu sau lung a resurselor statului se bazeaza in principal pe analiza cost-avantaje sau cost-eficacitate, a carei aplicabilitate este conditionata de existenta a doua sau mai multe solutii de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite.

Metoda cost-avantaje reprezinta un mod practic de a alege acel proiect care maximizeaza rezultatele obtenabile cu un anumit nivel al costurilor, sau conduce la obtinerea acelorasi efecte cu costuri minime, fiind aplicata cel mai frecvent pentru selectarea proiectelor de investitii in sectorul public privind construirea de autostrazi, aeroporturi, centrale nuclearo-electrice etc.

a) Metoda 'planificare, programare si bugetizare' (PPBS) utilizata initial in domeniul militar si extinsa apoi la nivelul bugetului federal al SUA are la baza parcurgerea mai multor etape:

- identificarea si cuantificarea obiectivelor ce urmeaza a se finanta, pe termen lung, de la buget;

- estimarea costurilor si avantajelor solutiilor propuse pentru realizarea obiectivului;

- determinarea marimii creditelor bugetare ce trebuie inscrise anual in buget;

- alegerea solutiei optime ce are la baza judecati de valoare care presupun maximizarea rezultatelor sau minimizarea costurilor.

Asa cum se poate deduce din insasi denumirea metodei, aceasta contine trei faze: planificarea, programarea si bugetizarea.

Planificarea - consta in definirea 'strategiei administrative' si se realizeaza prin studii prospective stabilindu-se obiectivele pe termen lung (10-20 de ani) si caile de realizare a acestora.

Programarea - presupune definirea 'tacticii administrative' si se realizeaza prin elaborarea de studii alternative si programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea obiectivelor. Dupa identificarea costurilor directe si indirecte antrenate de fiecare program, se alege acela care raspunde cel mai bine obiectivelor de perspectiva si asigura maximizarea rezultatelor la acelasi efort bugetar. Orizontul de timp al acestei faze este mai apropiat (in jur de 5 ani).

Bugetizarea - consta in exprimarea in termeni bugetari a cheltuielilor aferente programului. In bugetul fiecarui an se va reflecta transa de cheltuiala corespunzatoare realizarii obiectivelor din program prevazute pentru anul respectiv. Aceasta faza se refera, deci, la o perioada si mai restransa de timp, respectiv, anul bugetar.

In procesul aplicarii metodei s-au intampinat unele greutati determinate de imposibilitatea elaborarii de programe pentru obiective care nu sunt precis definite, de insuficienta informatiilor necesare si a unor sisteme de evidenta centralizate, precum si de pozitia conservatoare a unor parlamentari care doresc sa-si pastreze dreptul de decizie in materie de buget.

b) Metoda managementului prin obiective (MBO) este o metoda utilizata initial de mari companii private (General Motors) si apoi adoptata de ministerele federale, reprezentand rezultatul incercarilor de perfectionare si adaptare a metodei PPBS la cerintele momentului (perioada 1970 - 1975). Metoda a fost conceputa in contextul unei planificari globale pe termen de cinci ani, astfel incat sa permita o coordonare a obiectivelor intre ministere.

Spre deosebire de PPBS, ea permite identificarea optiunilor orizontale de realizare a creditelor bugetare intre ministere, iar selectarea obiectivelor nu se face de utilizator, decidentul fiind diferit de acesta.

Desi, oficial s-a renuntat la aceasta metoda, principiile sale esentiale se mentin in contextul elaborarii bugetelor program si aplicarii metodei ZBB.

c) Dupa anul 1980, in S.U.A. a inceput sa se foloseasca o alta metoda bazata tot pe analiza costuri-avantaje, denumita baza bugetara zero (ZBB). Prin aplicarea acestei metode s-a urmarit prevenirea cresterii cheltuielilor publice de la un an la altul.

Practic, se examineaza critic toate cheltuielile finantate de la un buget, inclusiv cele anterior aprobate si inscrise in bugetele anilor precedenti, prin discutarea utilitatii si oportunitatii lor. Aplicarea metodei presupune o multitudine de programe alternative, grupate in asa numitele 'decizii pachet'. Optiunea pentru unul sau altul dintre programele propuse depinde de efectele (beneficiul net) ce pot fi obtinute la un nivel dat al cheltuielilor (raportul avantaj-cost). Si in cazul acestei metode, principalul inconvenient il constituie incompleta evaluare a rezultatelor la un anumit nivel al cheltuielilor publice.

d) Metoda rationalizarii optiunilor bugetare presupune parcurgerea urmatoarelor etape:

- stabilirea obiectivelor posibile de finantat de la buget si analiza posibilitatilor reale de procurare a resurselor necesare;

- analiza eficientei economico-sociale a cheltuielilor bugetare;

- luarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje si a altor studii de eficienta;

- realizarea efectiva a obiectivului ales, care implica efectuarea unei anumite cheltuieli bugetare;

- controlul bugetar, care presupune confruntarea optiunilor cu rezultatele, dupa efectuarea cheltuielilor bugetare.

Aceasta metoda are in vedere si o reevaluare pe parcurs a optiunilor in functie de eventualele conditii nou aparute, care pot determina majorari (diminuari) de credite bugetare, ceea ce confera originalitate metodei in ce priveste capacitatea de adaptare si de reformulare a optiunilor.

In cadrul metodei rationalizarii optiunilor bugetare, un rol deosebit de important il au bugetele-program; acestea ofera informatii necesare asupra rezultatelor ce pot fi obtinute la un anumit nivel al cheltuielilor. Ele reflecta, pentru fiecare minister, relatiile intre resurse si utilizarea lor, precum si fiecare activitate ce urmeaza a se desfasura cu ansamblul mijloacelor necesare realizarii acesteia. In bugetele program cheltuielile sunt detaliate pe feluri de cheltuieli, intr-o perspectiva plurianuala astfel: cheltuieli de personal, cheltuieli de investitii si cheltuieli de functionare. Bugetele-program nu constituie instrumente de decizie, ci au numai rolul de a informa asupra solutiilor posibile de luat in considerare.

Aplicarea metodei rationalizarii optiunilor bugetare are drept avantaj faptul ca permite o evaluare a veniturilor si a cheltuielilor bugetare mai apropiata de necesitatile reale ale fiecarei perioade, dar prezinta inconvenientul ca, uneori nu pot fi comensurate influentele tuturor factorilor care influenteaza fenomenele economice.

Metodele moderne de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetare, cu toate limitele si neajunsurile pe care le intampina, reprezinta un pas inainte fata de metodele clasice. Dar, si aici, uneori, in alegerea solutiilor motivatiile politice au un rol insemnat, ceea ce influenteaza stabilirea cheltuielilor in exclusivitate pe fundamentarea economica a obiectivului respectiv.