ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE

ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE

Abordarea sistemica a politicilor publice

O sfera extinsa in cercetarea elaborarii politicilor este reprezentata de relatia dintre teoriei politicii si eficacitatea acesteia in contextul specific complexitatii si incertitudinii problemelor si nivelul consensului realiazat de politica stabilita.

Sistemul ca notiune universala reprezinta totalitatea elementelor componente aflate in interactiune, fiecare dintre acestea formand o entitate distincta

Sistemului ii este proprie proclamarea prioritatii ansamblului asupra partilor componente si are urmatoarele caracteristici proprii:

integralitatea componentelor

conexiunea inversa sau autocorectarea, prin care se asigura functionarea stabila intr-un mediu perturbant, in schimbare;

auto-organizarea, datorita careia se asigura supravietuirea sistemului la schimbarile impuse de mediu;

autoregenerarea elementelor componenete, prin invatarea din performantele trecute, dar si din aplicatii inovationale;

dezvoltarea constienta si, implicit, evolutia spre starea dorita, pe baza punerii in valoare a capacitatii actorilor sistemului, in scopul atingerii obiectivelor fixate..

Un sistem nu poate exista in absenta unei structuri proprii, care sa ofere garantia mentinerii, progresului in fata vicisitudinilor mediului in care sistemul supravietuieste.

Structura reprezinta suma elementelor componente ale unui sistem si interrelatiile dintre acestea, impreuna asigurand coerenta interioara a sistemului si configurand frontiera de manifestare a proprietatilor specifice.

Structuralismul studiaza in plus legaturile ( relatiile) sistemice materiale, energetice, financiare si informationale existente intre acesti actori, schimbarea spatio-temporala a acestor legaturi, cauzele si consecintele schimbariloe respective

Trasaturile definitorii ale structurilor economico-sociale se diferentiaza de cele ale sistemelor prin urmatoarele caracteristici specifice:

a) complexitatea structurilor de natura economico-sociala;

b) ordonarea elementelor structurii se face dupa principii abstracte, validate de realitatile vietii economico-sociale;

c) siguranta sistemului scade pe masura ce numarul elementelor de structura creste;

d) perturbatiile produse la nivelul unei componente structurale se transmite in intregul sistem;

e) echilibrul si stabilitatea structurala este o exceptie, regula fiind mobilitatea si adaptabilitatea la exigentele de mediu.

In literatura de specialitate este acceptata ideea conform careia politica publica nu este o simpla reflexie a unor actiuni generate de o teorie, ci un sistem care dispune de propria sa teorie si care se desfasoara in contextul unei culturii si structurii politico-administrative specifice.

Initial, atentia a fost concentrata asupra doua subsisteme componente ale sistemului reprezentat de o politica publica sectoriala si anume elaborarea si implementarea. In prezent, cercetatorii si specialistii in politici publice au determinat un numar mult mai mare de subsisteme: stabilirea obiectivelor, proiectarea, planificarea si, implementarea, mentinerea si evaluarea politicii publice respective.

Fundamentele teoretice ale politicilor publice

Inclusa in cercetarea politicilor publice in jurul anilor '90, notiunea de teorie a politicii nu beneficiaza de o riguroasa determinare conceptuala, fiind deseori utilizata cu acceptiuni si finalitati diferite.

In literatura de specialitate este cunoscuta sub diverse alte denumiri, cum ar fi: modelul de impact teoria in practica harta cognitiva sau teoria actiunii .

Principalele teme de dezbatere referitoare la fundamentarea teoretica a a politicii publice au inclus printre altele:

descrierea si definirea;

structura interna;

reformularea ;

evaluarea .

Desi aspira la decriptarea semnelor viitoarelor evolutii ale societatii, teoria politicii publice reprezinta ansamblul gandirilor aprofundate si generalizate referitoare la o problema aparuta intr-un sector public si care are ca rezultat formularea unei teorii.

Teoria politicii publice contine totalitatea ipotezelor si argumentelor unui anumit personaj si reflecta fundamentul unei anumite politici sau a viziunii asupra acesteia. Este o activitate rationala, un demers ce presupune rigoare, metoda si competenta specifica focalizata asupra proiectarii politicilor alternative, confruntarii solutiilor propuse, in functie de costuri si de efectele previzionate, cu scopul de a produce schimbarile dezirabile in diferite domenii ale vietii sociale.

Teoria politicii publice are menirea de a fundamenta decizii asumate in sfera politicului, formuland masuri alternative cu sopul de a ameliora procesul decizional si de a produce, astfel, schimbarile dorite in plan real.

Teoria politicii publice presupune o sinteza intre cunostiintele furnizate de stiintele sociale si informatiile care provin din cimpul dinamic al realitatii politice si sociale.

Interdependenta dintre ipotezele si argumentele care stau la baza teoriei politicii publice. este relevata prin relatiile existente intre: scopuri si mijloace, cauze si efecte si respectiv valori si norme.

Integrarea acestor relatii se materializeaza, la nivelul teoriei politicii, prin:

componenta normativa, care vizeaza, in primul rand, perceptia asupra problemei in cauza si, in al doilea rand, efectul valorilor si normelor asupra scopurilor si mijloacelor;

componenta cazuala, care relationeaza perceptia asupra cauzelor si efectelor cu privire, in principal, la problema careia i se adreseaza politica respectiva;

componenta finala care include perceptia asupra politicii publice, in ansamblu, adica sistemul format din scopuri si mijloace.

Cele trei componente de impact se influenteaza reciproc.

Combinarea tuturor ipotezelor intr-un tot coerent reprezinta reformularea teoriei politicii

Cercetarile efectuate pana in prezent au dus la concluzia ca gradul inalt de eficacitate si calitatea unei politici publice sunt strans legate de legitimitatea acesteia, fara insa a putea proba si legatura directa dintre eficacitate si calitatea teoriei ce sta la baza politicii respective.

Cercetarea teoriei politicii contribuie, la cresterea gradului de intelegere a procesului politicii in integralitatea lui, dar si a sub-procesele componente.

Evaluarea politicii reprezinta un test al ipotezei ca, in functie de circumstante, aplicarea instrumentelor alese va avea ca rezultat concret atingerea obiectivului propus.

Una dintre sarcinile evaluatorului este descrierea si testarea teoriei sau teoriilor adoptate de factorii de decizie si de utilizatorii informatiilor.

Proiectarea politicilor publice

Proiectarea politicii publice este un proces concentrat asupra constructiei unui scenariu al unui viitor incert, dinamic si complex. Cu cat acest scenariu este mai bine scris cu atat viitorul poate fi mai bune controlat.

Problemele care constituie subiectele majore ale politiciilor publice, si care vizeaza, in special, viitorului, difera din punct de vedere al complexitatii si incertitudinii.

Complexitatea se refera la numarul de elemente separate sau variabile, numarul de conexiunii dintre acestea si gradul de variabilitate al acestor conexiuni.

Complexitatea impune necesitatea apelarii la profesionisti care, pe baza experientei si a bagajului lor de cunostinte, pot dezvolta strategii specifice de rezolvare a problemelor complexe.

In cazul problemelor simple, datorita volumului suficient de informatii disponibil, sunt suficiente. experienta si intuitia sustinute de procedurile de rutina (standard).

Incertitudinea se refera la disponibilitatea informatiilor si a perceptiei fenomenului esentiale pentru procesul decizional si pentru adoptarea masurilor ce se impun. Gradul de incertitudine are un impact semnificativ asupra posibilitatii de previzionare a politicii publice. O politica detaliata al carei obiectiv este reducerea sau diminuarea unei probleme incerte are putine sanse de succes.

Analiza situatiei si identificarea elementelor critice ale acesteia reprezinta continutul primei etape a procesului de proiectare a politicii.

Cei instruiti si motivati sa participe la proiectarea politicii publice intr-un anumit domeniu trebuie sa ofere idei si propuneri concrete si nu alternative de imbunatatire.

Proiectarea unei politici publice depinde, deci, de intelegerea relatiilor cauza-efect.

Sunt situatii in care, datorita diferentelor marcante existente intre politica proiectata, pe de-o parte, si traditiile si mentalitatile spatiului tinta, pe de alta parte, se impune, in prealabil sau concomitent, desfasurarea unor ample campanii de comunicare in scopul pregatirii spatiului tinta pentru politica initiata.

Modele de proiectare a politicilor publice

.Abordarea sinoptica sau rationala

Modelul sinoptic, formulat de H. Simon (1945), presupune parcurgerea urmatoarelor etape:

formularea problemei;

investigarea situatiei prezente;

elaborarea unei game de solutii potentiale;

evaluarea consecintelor pentru fiecare dintre variantele considerate;

alegerea solutiei optime;

punerea in practica a solutiei;

verificarea modului de implementare;

evaluarea rezultatelor obtinute.

Cea mai buna solutie este cea care rezolva problema in modul cel mai eficient sau care corespunde cel mai bine consecintelor stabilite la alegerea acesteia.

Aplicabilitate abordarii rationale este conditionata de urmatoarele trei premise:

toate informatiile necesare sunt disponibile;

procesul de luare a deciziei este centralizat (nu sunt implicati mai multi actori relevanti);

imaginea asupra tuturor posibilitatilor este complet clara.

Abordarea incrementala

Introdus in 1959 de catre Lindbom acest model se bazeaza, in principal, pe experienta cotidiana.

Metoda incearca sa ofere o idee despre modalitatile practice de luare a deciziilor pornind, insa, de la urmatoarele considerente:

informatiile necesare luarii unei decizii nu sunt complete;

obiectivele si mijloacele nu sunt separate (existenta mijloacelor determina fezabilitatea obiectivelor). Se selecteaza numai cateva obiective / mijloace;

exista mai multe organizatii (sau actori) implicate, care au aceleasi interese sau alte interese;

solutia aleasa trebuie sa intruneasca consensul fara a fi, in mod obligatoriu, si cea mai buna;

procesul de luarea deciziei este ne omogen, se fac pasi mici in vederea rezolvarii problemei;

impactul deciziilor luate pas cu pas este important pe termen lung.

Analiza comparativa a celor doua modele reflecta faptul ca intre acestea exista o diferenta esentiala cu privire la proiectarea unei politici: modelul rational porneste de la o perspectiva unitara, in timp ce in cazul modelului marginal viziunea este multi sau pluricentrala.

Din perspectiva unicentrata, proiectarea politicii este focalizata asupra definirii problemei, rezolvarii problemei, luarii deciziei si implementarii acesteia de catre guvern.

Abordarea multicentrata - presupune existenta unor grupuri autonome care iau propriile lor decizii, a unei maini invizibile care se implica in adaptarea acestora, pentru ca in final, luarea deciziei sa reprezinte rezultatul adaptarii dintre cerere si oferta.

Din perspectiva pluricentrata, luarea deciziei finale se face in urma luarii unui numar mare de decizii diferite de a caror adaptare se ocupa grupurile de interes implicate. Punctele de vedere antagoniste si conflictele apar in etapa de implementare, iar pentru depasirea acestora alegerile facute in timpul proiectarii politicii trebuie renegociate.

Tendintele utilizarii modelului rational in proiectarea politicii publice au fost limitate pe masura ce a devenit tot mai evident faptul ca:

guvernul trebuie sa implice in luarea deciziei si factorii de interes relevanti, deoarece nici guvernul nici grupurile de interes nu au putere absoluta;

politica este rezultatul negocierilor dintre diferitele grupuri de interes, iar aceste interese trebuie echilibrate.

Ca raspuns la conditiile complexe mentionate specialistii si cercetatorii in administratie au formulat o serie de modele combinate, trei dintre acestea, considerate semnificative, fiind tratate in cele ce urmeaza.

.Modelul sistemic

Acest model se bazeaza pe interpretarea sistemica a politicii (un sistem bazat pe scopuri si mijloace) si, de aceea, presupune un grad adecvat de demonstrare si conformitate. Modelul contine cinci etape:

1) analiza teoretica: pe baza sarcinii trasate, participantii la proiectarea polititicii configureaza un arbore teoretic al politicii;

2) deductia experimentala: pornind de la obiectivul principal, arborele se completeaza si se ramifica. Rezultatul este arborele experimental al politicii;

3) reiterarea generala: corectarea sistemica a arborelui experimental de la varf catre baza, in conformitate cu detaliile suplimentare;

4) monitorizarea estimativa: verificarea pas cu pas a masurii in care mijloacele utilizate sunt, cu adevarat, eficace si acceptabile. Se acorda atentie si diverselor efecte auxiliare asupra spatiului public tinta, dar si asupra delorlalte domenii societale ;

5) formularea proiectului politicii publice.

Modelul Hoogerwerf

Incorporeaza elemente proprii atat abordarilor sinoptice, cat si a celei incrementale . Primele trei etape care presupun trecerea de la teorie la scopuri si mijloace sunt, in mod evident, inspirate din abordarea sinoptica.

Modelul este asociat in special rezolvarii problemelor certe, indiferent acestea daca sunt simple sau complexe. Se bazeaza pe o cantitate suficienta de informatii si experienta managementului entitatilor implicate in elaborarea si implementarea strategiilor de rezolvare a problemelor.

Centrul de greutate al modelului il constituie supozitia ca proiectarea unei politici este un proces rational si legitim si, de aceea, trebuie sa se bazeze pe argumente judicioase si acceptabile.

Cele opt etape pe care le include acest model sunt cumulative, in sensul ca in etapele primare sunt prefigurate si etapele ulterioare:

1) analiza pana la proiectul politicii;

2) analiza problematicii politicii;

3) analiza cauzelor si efectelor problemei: modelul domeniului cazuistic;

4) formularea obiectivului final si a unor criterii riguroase de evaluare;

5) stabilirea instrumentelor politicii si a contributiei acestora la atingerea obiectivului final: modelul instrumentului politicii;

6) proiectarea organismelor necesare in procesul de implementare;

7) analiza cost-profit;

8) formularea proiectului politicii.

Modelul Hoogerwerf poate fi considerat o strategie de proiectare tip diagnostic, deoarece exista similitudini intre acest model si modul in care un medic pune un diagnostic.

Procesele de proiectare identice sau similare cu modelul diagnozei au ca rezultat o politica bazata pe o teorie adecvata situatiilor complexe si certe..

Daca variabilele importante sunt incerte, iar ignorarea lor este imposibila, pentru reducerea sau eliminarea acestor incertitudini se impune dezvoltarea unei metode care sa dea raspunsuri rapide la schimbari. In astfel de cazuri, se poate construi unui model de instrument politic incert .

Modelul intuitiv

Este adecvat rezolvarii problemelor simple si incerte.

Dupa stabilirea caracterului sigur de incertitudine a problemei, pe baza metodelor specifice cercetarii intuitive, este demarat procesul de proiectare a politici, care include urmatoarele etape:

1. analiza sarcinii pina la proiectul politicii;

2. analiza problemei:

3. cercetarea intuitiva a metodelor de atingere a obiectivului final;

4. formularea obiectivului final, a criteriilor de evaluare si a instrumentelor politicii;

5. stabilirea variantelor de instrumente ale politicii si compararea costurilor si beneficiilor estimate pentru fiecare varianta;

6. determinarea procesului de implementare si a potentialelor probleme care ar putea fi generate de implementare;

7. formularea proiectului politicii publice, inclusiv un model al politicii.

Uneori deciziile intuitive sunt luate folosind metoda invatarii din greselile anterioare. In plus, abilitatile de rezolvare a problemelor ale managementului public ca si viziunea asupra cauzelor si efectelor pot fi limitate fie de o abordare punctuala a problemei, fie de subordonare demersurilor necesare propriilor asteptari existentiale.

Proiectul de succes pentru forma structurala birocratica este modelul rational.

In actualul context, marea provocare o constituie, insa, expansiunea problemelor incerte, din ce in ce mai numeroase, si pentru a caror rezolvare trebuie imaginate scenarii diferite de cele ale modelului rational.

Aceste circumstante impun imbogatirea abilitatilor manageriale in scopul abordarii globale a problemelor, dar si a identificarii oportunitatilor de a face lucrurile diferit, pentru a gasi cai si solutii noi.

Modelul inovativ

Se diferentiaza atat de modelul rational, specific abordarii liniare conventionala proprie sistemului mecanicist, cat si de.modelul intuitiv, axat, in special, pe capacitatea de invata (din propriile greseli sau ale altora) si pe puterea de persuasiune a managementului.

Inovarea ar putea fi definita prin abandonarea organizarii sau ca un proces de distrugere creativa, asa dupa cum o considera ecomonistul J. Schumpeter.

Pentru ca lucrurile sa mearga mai bine si pentru ca noile provocari sa poata fi dominate este nevoie sa se renunte la politicile care nu dau rezultate, care nu au dat niciodata rezultate saula cele care si-au depasit capacitatea de a fi utile si de a contribui la atingerea situatiei dorite in spatiul public tinta.

Cu toate ca importanta inovarii este la fel de mare in toate domeniile, inclusiv in institutiile guvernamentale centrale si locale, intr-o economie de piata, inovarea este mult mai rapida in lumea afacerilor.

Trebuie insa remarcat faptul ca, desi principiile inovarii se aplica in mod similar, in sectorul public practicile sunt diferite.

Modelul inovarii este potrivit pentru tratarea problemelor complexe si incerte.Cunoasterea si stapanirea acestor zone contribuie la intelegerea clara a problemei, ceea ce in final va conduce la gasirea unei solutie creative.

Imbinarea teoriilor politicilor publice genereaza mai multe modele de proiectare a politicilor, dintre care trei sunt mai bine conturate sistemic, intuitiv si inovativ.

Planificarea politicilor publice

Planificarea politicilor se refera la acele activitati si decizii care constituie suportul dezvoltarii si implementarii politicilor.

Planificarea trebuie inteleasa ca un efort orientat spre sustinerea procesului politicii atat cat este posibil si care contine cunostiintele de baza necesare, opiniile relevante si instrumentele adecvate.

Relatiile dintre politicii si planificare sunt controversate deoarece, asa dupa cum sustin o serie de autori, politicile si planificarea sunt doua procese opuse.

Exista insa si opinii potrivit carora cele doua coopereaza si se sustin mutual.

Relatia dintre politici si planificare este, in concluzie, obiectul unei dezbateri fundamentale referitoare la planificarea societatii.

Relatiile dintre diferitele tipuri de politici sunt din ce mai greu de gestionat.

Un sistem national de planificare ar trebuie sa urmareasca:

planificarea sectoriala, al carei aspect este, in principal, tehnic, de exemplu: construirea de locuinte sau a sistemului de autostrazi;

planificarea generala, care traverseaza sectoarele si prin care se incearca integrarea diferitelor politici sectoriale intr-o perspectiva unitara. .Planificare politicilor economice reprezinta un exemplu pentru acest tip de planificare;

planificarea integrata, prin care se incearca sintezizarea planificarile sectoriale si cele generale.

Implicarea organizatiilor publice in planificare politicilor

In primul rand trebuie mentionate ministerele ca unitati implicate in planificarea sectoriala. Acestea sunt focalizate asupra ansamblului de politici sectoriale care revin domeniul de expertiza ministerial. Fiecare dintre ministere poate crea una sau mai multe unitati de planificare, care actoneaza , in special, ca un mecanism de proiectare a politicilor sectoriale.

In plus, pot fi create diferite grupuri sau comisii, cu caracter permanent sau doar temporar, pentru a analiza problema specifica si care pot formula recomandari in scopul solutionarii problemei. Aceste grupuri sau comisii pot fi compuse din membrii ai comunitatii stiintifice , reprezentantii ai ministerului si ai organizatiilor interesate.

Planificarea generala revine Consiliului Economic si Social care trebuie sa-si asume sarcina dezvoltarii unor politicii coerente, care sa integreze diferitele abordari sectoriale ale ministerelor.

Cea mai importanta sustinere a organizatiilor eate oferit de comisia de statistica, ale carei analize, date si rapoarte sunt relevante pentru planificarea activitatilor.

Critici ale sistemului national de planificare a politicilor publice

Opiniile critice referitoare la existenta unui astfel de sistem sunt din ce in ce mai puternice. Practica planificarii este perceputa ca o reminiscenta a economiei centralizate, ca un esec al procesului de consultare si confruntare a politicilor cu contextul real. . Planificarea guvernamentale este perceputa ca o amenintare la ceea ce se doreste sa fie realizat. Ea tine la distanta de realitatile cotidiene atat pe politicieni, cit si pe elaboratorii de politicii. Aceste manifestari de respingere deriva mai degraba dintr-un resentiment, decat pe baza unor observatii empirice.

Planificatorii guvernamentali nu sunt capabili sa piloteze independent societatea si realizeaza ca ei insisi sunt doar o parte din realitatea pe care doresc sa o influenteze

Studiile efectuate in tarile europene concentrate asupra procesului de planificare au reflectat schimbari ale opiniei publice cu privire la atractivitatea planificarii nationale ,ceea ce a condus la o reorientare a planificarii nationale, incepand cu ultimele doua decenii ale secolului trecut

Practica planificarii intre 1980 si 1990 este mult mai modesta decat cea a anilor 1970. Idealul integrarii diferitelor politici guvernamentale a disparut. Dezideratul formularii unor perspective pe termen lung de evolutie a societatii nu mai este la moda

In locul cautarilor unor mecanisme de integrare a politicilor, planificarea a devenit coordonarea aplicarii instrumentelor politicilor. Practica planificarii a evoluat intr-o forma utilizata pentru alegerea optima a instrumentelor pentru proiectarea si aplicarea politicilor guvernamentale.

Aspiratiile planificarii din cea de-a doua jumatate a secolului au disparut.

Planificarea guvernamentala din 2000 este in primul rind un proces pragmatic de coordonare a aplicarii instrumentelor. Cresterea atentiei asupra instrumentelor politiciilor in practica planificarii a readus in atentie interesul pentru instrumente si tehnci asociate politicilor.

Studiile asupra proceselor de proiectare si de stabilire a politicilor guvernamentale releva utilizare unui numar de ipoteze teoretice care reflecta conceptualizarea din literatura internationala de planificare.

Aceste studii deschid un domeniu ce poate devenii relevant pentru viitorul planificarii datorita focalizarii asupra unor chestiuni fundamentale referitoare la caracteristicile de baza a proceselor de proiectare in contextul social.

Planificarea trebuie sa ramana un aspect important al procesului politicilor care treabuie sa accentueze pragmatismul instrumentalist in limitele contextului coordonarii. Din aceasta perspectiva s-au conturat, deja, vizibil doua premise.

Aceasta teorie confirma nu numai statutul academic al administratiei publice si politicilor publice, ca domeniu de studiu, dar contureaza, in mod pertinent, viitoarele practici ale planificarii.

Concentratea atentiei asupra caracteristicilor fundamentale ale unui proces de proiectare in care sunt implicate o diversitate de actori Si in acest caz, studii mai vechi dar si recente subliniaza necesitatea ca in proiectarea politicilorsa se apeleze la un set de metodologii care sa contribui la cresterea eficacitatii procesului politic.