Conceptul de administratie publica

Conceptul de administratie publica

Notiunea de administratie publica este una extrem de de controversata atunci cand vine vorba de definirea ei. Pe de o parte opinia generala a oamenilor este diferita, uneori contradictorie, iar pe de alta parte autorii de specialitate, teoreticienii nu au reusit inca sa se puna de acord cu privire la o definitie clara.1

In aceeasi ordine de idei, se pot gasi numeroase definitii ale conceptului de administratie publica, fara a putea, deocamdata, cu certitudine, spune care este corecta.

O prima definitie ar putea fi cea data de Antonie Iorgovan, conform caruia administratia publica reprezinta "o categorie de autoritate publica, care potrivit Constitutiei si legilor este chemata sa execute legea, sau, in limitele legii sa presteze servicii public, uzand, in acest scop, de prerogativele specifice puterii publice" 2. Cu alte cuvinte, potrivit acestui autor, administratia publica nu este altceva decat o parte integranta a puterii executive, care, pe langa faptul ca executa legile, le pune in practica, mai presteaza servicii servicii publice, adica servicii in beneficiul cetatenilor.

Autoritatea administratiei publice rezida, tot in opinia autorului, in faptul ca este o putere publica, adica o autoritate, care, chiar daca nu este aleasa, este numita de persoanele alese de popor sa ii reprezinte

O a doua definitie a conceptului de administratie publica ar putea fi cea a lui Charles Debbash, conform caruia ea este "aparatul de gestiune a problemelor publice"3. altfel spus, un popor, o comunitate locala se confrunta cu o problema, fie ea de ordin etnic, transportational (nevoia de un mijloc de transport in comun care sa aiba o anumita ruta), iar administratia publica nu este altceva decat institutia care ofera solutia acestei probleme. In sens concret, luand exemplul de mai sus, administratia publica, in speta primariacere regiei de transport in comunintroducerea unei linii noi pe ruta ceruta de cetateni.

O alta definitie a conceptului de administratie publica ar putea fi aceea conform careia ea desemneaza "ansamblul de organe care infaptuiesc, conduc si executa treburile publice"4.cu alte cuvinte, administratia publica este,prin prisma acestei definitii organismul, care in corelatie cu treburile publice are 3 misiuni- de a le infaptui, conduce si executa. Adica organele administratiei publice urmaresc interesul public, sa aplice in parctica actiunile necesare mentinerii functionalitatii sistemului. In fapt aceste actiuni, conform definitiei date, urmaresc 3 pasi: infaptuirea - adica identificarea treburilor publice sau altfel spus definirea masurilor ce trebuie luate in interesul public; conducerea - adica stabilirea modului in care organul in care organul in cauza va actiona in ceea ce privesteo problema data, o treaba publica si in final executarea - adica punerea in practica a celor stabilite in pasul 2.

O a patra definitie a administratiei publice, conform lui J. P. Harris si John J. Corson sustine ca ea este "activitatea prin care se realizeaza scopurile si obiectivele guvernului"5. cu alte cuvinte puterea executiva a statului, guvernul, are la randul lui o fractiune executiva, care aplica in practica politicile lui. Trebuie mentionat ca aceasta definitie a administratiei publice, conform careia ea ar fi instrumentul puterii executive este des intalnit intre teoreticieni, nu neaparat sub forma de fata.

O a cincea definitie a administratiei publice ar fi cea a lui John Pfiffner si Robert Presthus, conform carora "Administratia publica, ca domeniu de activitate este in principal preocupata de mijloacele pentru implementarea valorilor politice"6. Valorile politice ale unei societati democratice sunt date de alesaa poporului, sunt stabilite in conformitate cu convingerile, realitatile de faptsi alte variabile, iar in sensul definitiei celor doi autori, domeniul de activitate al administratiei publice este gasirea de modalitati de punere in practica a acestor valori.

O alta definitie a administratiei publice este formulata de Nicholas Henry, care o vede pe "aceasta diferind de tendintele politice, atat prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii si metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale"7. Acest autor vede administratia publica ca un organ independent de tendintele politice prin 2 caracteristici numite - prima ar fi comportamentul birocratic, mai accentuat, ceea ce face ca luarea unei decizii, implementarea unui program sa fie supuse unui proces complex, sub actiunea mai multor factori decizionali; in timp ce a doua caracteristica ar fi aceea ca administartia publica dispune de structuri si metodologii proprii, care-i confera individualism si pe care le utilizeaza in realizarea obiectivelor decise la nivel guvernamental.

O a saptea definitie, apartinand lui Marshall Dimock, Gladys Dimock si Douglas Fox, ar fi cea conform careia "administratia publica inseamna producerea de bunuri si servicii care sa satisfaca nevoile cetatenilor consumatori"8.in acest caz administratia publica este definita in raport cu obiectul ei de activitatesi a scopului acestei activitati.

Adica administratia publica este cea care ofera cetatenilor bunuri si servicii care sa vina in intampinarea nevoilor ei. In aceasta ordine de idei , vocatia administratiei publice este binele cetatenilor, satisfacerea nevoilor acestora.

O alta definitie, apartinand lui Melin J. Dubnick si Barbara S. Romzek releva ca "practicarea administratiei publice presupune reconcilierea dinamica a diferitelor forte in eforturile statului de administrare a politicilor si programelor publice"9. Aceasta definitie pune in evidenta caracteristicile administratiei publice, din punct de vedere al motivului practicarii ei. Astfel administratia publica este rezultatul combinarii fortelor diferiteexistente intr-o societate, in vedrea conduceriipoliticilor si practicilor politice. Aceasta definitie mai releva un fapt important si anume acela ca administratia publica este expresia efortului statului de a conduce politicile si practicile publice.

O a noua definitie, conform lui George J. Gordon si Michael E. Milakoich este ca "administratia publica poate fi definita ca fiind toate procesele, organizatiile si indivizii (ultimii actionand in functie de pozitiile si rolurile lor sociale) asociate cu aplicrea legilor si a altor regulamente adoptate sau emise de ramurile legislativa, executiva si juridica"10.

Cu alte cuvinte, administratia publica reprezinta un intreg sistem de actiuni, organizatii si indivizi, cu mentiunea ca statusul si rolul sa fie conforme cu obiectivul(spre exemplu primarul cu atributiile sale), care are ca scop ducerea la bun sfarsit a dispozitiilor celor 3 puteri ale statului. Observam aici o diferentiere neta fata de alte definitii prin aceea ca administratia publica nu este vazuta ca fiind doar instrumentul sau o ramura a puterii executive, ci un aplicator al legilor si regulamentelor emise de toate cele 3 remuri ale puterii intr-un stat.
Felix A. Nigro si Lloyd G. Nigro definesc administratia publica prin cinci elemente cheie. Astfel: "Administratia publica:

1.reprezinta un efort de grup intr-un cadru public;

2.acopera toate ramurile- executiva, legislativa si juridica-precum si relatiile dintre ele;

3. are un rol important in formularea politicii publice facand astfel parte din procesul politic;

4. se deosebeste in mod semnificativ de administratia publica;

5. este strans legata de numeroase grupuri private si indivizi care presteaza servicii comunitatii."

Definitia aceasta urmareste cinci caracteristici ale administratiei publice si care in opinia autorilor individualizeaza conceptul. Astfel , in primul rand, administratia public reprezinta efortul functionarilor publici (grup restrans) in vederea asigurarii binelui comun al societatii.

Din nou, in al doilea rand, ne intalnim cu ideea conform careia administratia publica este expresia celor trei puteri ale statului, cu mentiunea ca reprezinta si relatiile dintre aceste trei puteri. In al treilea rand, intalnim din nou ideea ca administratia publica are unrol in definirea politicilor publice, ceea ce in opinia autorilor o face parte din procesul politic. Urmatoarea caracteristica este de fapt o contra-caracteristica, in sensul in care administratia publica este definita ca fiind net diferita de cea privata. A cincea caracteristica identificata de Nigro si Nigro este aceea ca administratia este legata de grupuri si indivizi privati, cu care se asociaza in vederea pretarii de servicii in folosul comunitatii- spre exemplu departamnetul spatii Verzi al Primariei angajeaza firma X pentru a amenaja un spatiu verde din localitate.

Tragand o linie am putea concluziona ca desi in aparenta conceptul de administratie publica este unul simplu prin prisma multitudinii de persoane care il cunosc si utilizeaza, in fapt definirea lui nu numai de catre un om simplu, dar si de catre un teoretician este orice altceva in afara de simpla. Ideile diferite nascute din experiente, trairi si realitati personale, ne-ar putea duce cu gandul la faptul ca administratia este in final supusa la numerosi factori care o formeaza si modeleaza, ii da individualitatea. Desi ideea de la care pleaca sau spre care adera orice administratie publica este aceeasi, modul in care parcurge distanta difera.

Din punct de vedere etimologic, termenul de administratie provine din cuvintele de origine Latina ad, care inseamna la , si minister, care se traduce prin suspus, slujitor.

In limba latina exista si verbul ad-ministrare, care inseamna a servi la ceva, a servi pe cineva.

Pornindu-se de la aceasta semnificatie lingvistica, a fost emisa ideea ca administratia trebuie sa actioneze in folosul societatii, sa serveasca societatea, iar functionarii din administratie , in primul rand ministrii trebuie sa fie slujitori ai societatii.

Notiunea de "administratie publica" comporta mai multe acceptiuni.

Astfel, o acceptiune este aceea de activitate , in sens functional. Intr-o alta acceptie, notiunea de administratie publica evoca un sistem de organe, in sens organizatoric.

Asa cum am aratat anterior, in sens functional, termenul de administratie publica desemneaza o activitate.

In sens organizatoric, termenul de administratie publica desemneaza un sistem de organe.

In ambele sensuri , administratia publica este legata in mod indisponibil de stat. In absenta statului nu exista nici administratie publica, deoarece aceasta este o activitate de stat, desfasurata de organe de stat.

Afirmatia mentionata este confirmata de insasi prevederile Constituiei Romaniei. In titlul al III-lea al Constitutiei, denumit Autoritatile publice, capitolul al V-lea, intitulat Administratia publica contine doua sectiuni.

Prima sectiune este convocata administratiei publice centrale de specialitate (ministere, alte organe centrale), iar a doua sectiune este consacrata administratiei publice locale (consilii judetene, consilii locale, primari).

Este incontestabil faptul ca ambele sectiuni se refera la organe de stat, care desfasoara o activitate de stat. Atat organele centrale de specialitate ale administratiei publice, cat si organele locale ale administratiei publice sunt organe de stat, iar activitatea pe care acestea o desfasoara este o activitate de stat.

De aici rezulta concluzia ca termenul de administratie publica cat si cel de administratie de stat desemneaza aceeasi notiune , dar cu formulari diferite.

In literatura de specialitate , unii autori considera ca administratia publica si administratia de stat sunt notiuni distincte, diferite.

Astfel , se afirma ca    administratia de stat este infaptuita de autoritati de natura statatla (Presedintele Romaniei , Guvernul etc.) , iar administratia publica este infaptuita de autoritatile autonome locale. De astfel, nu numai in doctrina ci si in legislatie este intalnita o afirmatie similara.

Astfel in art.2 alin.(1) lit.b) din Legea nr.554/2004, Legea contenciosului administrativ , se prevede ca , este considerat autoritate publica orice organ de stat sau al unei autoritati administrative-teritoriale.

In baza acestei prevederi s-ar putea ajunge la concluzia ca organele unitatilor administrativ-teritoriale nu ar fi organe de stat, ceea ce, evident este gresit. Dupa cum s-a aratat anterior ambele categorii sunt organe de stat.

Analizata ca activitate, administratia publica este o activitate executiva, de executare a legii.Datorita acestei particularitati autoritatile administratiei publice sunt cunoscute si sub denumirea de organe executive ale statului, deci, prin care se realizeaza puterea executiva. De astfel Guvernul este caracterizat ca fiind autoritatea publica a puterii executive. Aceasta caracterizare se refera nu numai la Guvern ci si la toate celelalte organe ale administratiei publice daca ne raportam la art.111 din Constitutie potrivit caruia Guvernul si toate celelalte organe ale administratiei publice sunt obligate sa prezinte Parlamentului datele si informatiile cerute de acesta. Din aceasta formulare rezulta clar ca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice fac parte din acelasi sistem de organe de stat, anume sistemul autoritatilor administratiei publice.

Insa nu trebuie sa se puna semnul egalitatii intre administratia publica si puterea executive, desi organele administratiei publice sunt cunoscute si sub denumirea de organe ale puterii executive.

Aceasta afirmatie se intemeiaza pe faptul ca puterea executiva este infaptuita nu numai de catre autoritatile administratiei publice ci si de alte organe de stat care nu fac parte din sistemul organelor administratiei publice.

Astfel, in tara noastra , organe ale puterii executive sunt Presedintele Romaniei, prin unele atributii ale sale, Consiliul Suprem de Aparare a Tarii, Serviciul Roman de Informatii, Curtea de Conturi, Banca Nationala a Romaniei etc.

Aceste autoritati publice realizeaza puterea executive dar fara a face parte din sistemul autoritatilor administratiei publice aflate sub conducerea generala a Guvernului.

Asadar sfera autoritatilor    puterii executive este mai larga decat sfera organelor administratiei publice, care constituie numai un element component al sistemului autoritatilor puterii executive.

Totodata administratia publican u trebuie confundata nici cu activitatea executive desi organele administratiei publice sunt denumite organe executive ale statului.

Pe langa autoritatile administratiei publice, activitate de executare a legii desfasoara toate celelalte organe de stat precum si organizatiile nestatale sau persoanele fizice.

Astfel cand o organizatie private respecta autorizatia de functionare sau cand un pieton traverseaza la culoarea verde a semaforului , acestea sunt sanctiuni de respectare a legii de executare a legii.

Instantele judecatoresti aplica legea la cazurile concrete prin solutionarea litiiilor juridice si aceasta nu este altceva decat o forma specifica de executare a legii.

Chiar si organele legislative executa legea. Astfel, atunci cand, de exemplu, cele doua Camere ale Parlamentului isi aleg organele de lucru, legifereaza, adopta hotarari cu privire la activitatea Guvernului, nu fac altceva decat sa execute legea care le stabileste aceste atributii, anume Constitutia si regulamentul lor de functionare.

Asadar, activitatea executive are o sfera mai larga decat administratia publica, aceasta din urma fiind doar o forma specifica a activitatii executive alaturi de alte variate forme. Activitatea legislativa reprezinta activitatea de conducere a societatii la nivel superior conducerii infaptuite prin celelalte activitati statale.

Desfasurand aceasta activitate, organele legislative reglementeaza cu forta juridical superioara relatiile sociale, prin elaborarea de norme juridice formeaza alte organe de stat, exercita controlul general al respectarii legii, exercita conducerea in politica externa.

Sub aspectul fortei juridice a actelor emise de catre organele legislative , al locului si al rolului acestora in sistemul autoritatilor statului, activitatea legislativa trebuie considerate cea mai importanta forma de activitate statala.

Actele organelor legislative sunt adoptate spre a fi aplicate in activitatea sociala , spre a fi executate. Aceasta cerinta se asigura prin activitatea executiva infaptuita in mare parte de catre autoritatile administratiei publice.

Daca sub aspectul importantei reglementarilor juridice activitatea legislative se situeaza pe primul loc in cadrul activitatii statale, in ceea ce priveste frecventa actiunilor in viata sociala, contributia in activitatea concreta de satisfacere a cerintelor ce apar in cadrul societatii, pe primul loc se situeaza administratia publica.

Organele administratiei publice sunt acelea care rezolva in mod concret problemele cotidiene care apar in viata sociala, adopta masurile operative pentru satisfacerea nevoilor membrilor societatii , contribuind astfel , intr-o masura decisiva la realizarea progresului social.

In legatura cu raportul dintre activitatea executiva si administratia publica , se pune si problema daca administratia publica, ca forma fundamentala de activitate a statului, de realizare a puterii de stat, poate fi infaptuita si de alte organe de stat, pe langa autoritatile administratiei publice.

Aceasta problema se pune deoarece unii autori considera ca administratia publica poate fi infaptuita numai de organele special create pentru a o desfasura , anume organele administratiei publice. Trebuie facuta o demarcare neta intre administratia publica ca forma fundamentala de activitate a statului , de realizare a puterii de stat, si activitatile cu caracter administrativ. In infaptuirea atributiilor lor specifice toate organele statului, indifferent de forma fundamentala de realizare a puterii de stat pentru care au fost special create, desfasoara activitati cu caracter administrative.

Astfel organizarea si desfasurarea activitatii Parlamentului , a comisiilor permanente ale acestora implica in mod necesar si desfasurarea unor activitati cu caracter administrative, precum convocarea organului, intocmirea proiectului ordinii de zi, difuzarea materialelor, redactarea proceselor verbale etc. Dar acesata nu inseamna ca organele amintite infaptuiesc administratia publica.

Daca am admite ideea aceasta ar insemna ca organele legislative infaptuiesc simultan doua forme ale puterii de stat: puterea legislative si puterea executiva ceea c ear constitui o incalcare a principiului separatiei puterilor in organizarea statala.

Prin Constitutie a fost creata, pentru fiecare forma a puterii de stat o categorie distincta de organe de stat. Fiecarei puteri publice ii corespunde o categorie distincta de organe de stat, potrivit principiului separatiei puterilor in stat.

Este evident faptul ca una si aceeasi persoana nu poate executa concomitent doua puteri publice aceasta constituind una dintre cerintele fundamentale ale principiului separatiei puterilor in stat.

De asemenea instantele judecatoresti in realizarea activitatii de judecata infaptuiesc activitati cu caracter administrativ , de exemplu inregistrarea cererilor , trimiterea citatiilor, luarea deciziilor , multiplicarea hotararilor judecatoresti, expedierea hotararilor etc.

Toate acestea nu reprezinta administratia publica ci doar activitati cu caracter administrativ, necesare pentru desfasurarea activitatii pentru care au fost special create , anume activitatea de judecata.

Mai mult chiar, activitati cu caracter administrativ, asemanatoare celor infaptuite de organele statului, desfasoara nu numai aceste organe ci si organizatiile nestatale, precum si persoanele fizice. Or, in nici un caz nu s-ar putea sustine ca si acestea infaptuiesc puterea executiva, administratia publica, ca o forma fundamentala de activitate a statului , de realizare a puterii de stat.

Asa incat ,administratie publica ca forma fundamentala de realizare a puterii de stat, desfasoara numai autoritatile administratiei publice ; celelalte organe de stat in infaptuirea activitatii specifice pentru care au fost special create , desfasoara numai activitati cu caracter administrativ si nicidecum administratie publica.

Daca insa prin lege ca act al Parlamentului, se confera si unor structuri sociale, altele decat cele de stat, prerogative asemanatoare celor ale autoritatilor administratiei publice atunci si acestea pot infaptui administratia publica ca forma de realizare a puterii de stat cum este cazul notarilor publici.

In literatura de specialitate se arata ca functiile autoritatilor administratiei publice ar consta in actiune, consultare si deliberare.

Pornind de la aceasta opinie administratia publica a fost clasificata in administratie consultativa si administratie deliberativa.

Administratia este activa in cazul in care executa legea sau cand adopta o masura de utilitate publica; este consultativa cand da avize administratiei active; este deliberativa in situatia in care un organ ia decizii care sunt obligatorii pentru administratia activa.

Existand separat de administratia activa, administratia poate fi jurisdictionala ca de exemplu in cazul organelor administrative jurisdictionale specializate in solutionarea litigiilor administrative , organe independente si autonome in decizia lor.

In afara de acceptiunea de forma fundamentala de activitate a statului termenul de administratie publica poate fi utilizat si in alte acceptiuni.

Astfel prin administratia publica se poate desemna si sistemul sau categoria de organe de stat care infaptuiesc administratia publica ca activitate statala. Administratia publica a constituit obiectul al numeroaselor cercetari in literatura de specialitate.

In ceea ce priveste notiunea de administratie publica opiniile se aseamana asupra unor aspecte dar si se diferentiaza din alte puncte de vedere.

Lasand la o parte elementele particulare ale diferitelor definitii date administratiei publice, ca elemente comune ale acestor definitii se pot retine urmatoarele:

1.administratia publica-activitate de executare a unor acte juridice;

2.administratia publica este infaptuita de organele administratiei publice. Unii autori mai adauga faptul ca aceasta activitate este infaptuita in realizarea puterii de stat, in timp ce alti autori afirma ca administratia publica este infaptuita, in principa, de organele administratiei publice, iar in mod subsidiar, pe langa activitatea lor principala, specifica, si de catre alte organe de stat.

In acceptiunea de activitate administratia publica poate fi definita ca fiind forma fundamentala de activitate a statului infaptuita de organele administratie publice care consta in executarea legii prin stabilirea unor conduite obligatorii precum si prin prestarea unor servicii.

Termenul de lege prin definitia administratiei este utilizat in acceptiunea sa larga , nu numai de act al Parlamentului ci de orice alt juridic dat spre executare in competenta organelor administratiei publice.

Pornind de la definitia prezentata organele administratiei publice pot fi grupate in doua mari categorii:

1.organe care executa legea prin stabilirea unor conduite obligatorii:Guvernul, ministerele, consiliile judetene, consiliile locale.

2.organe care satisfac cerintele sociale, tot in cadrul activitatii de executare a legii, prin prestarea unor servicii in regim de drept administrativ sau civil, de pilda:institutiile de invatamant, institutiile sanitare, regiile autonome cu capital de stat etc.

Fiind organe de stat toate acestea realizeaza puterea de stat dar intr-o masura diferitain raport cu sarcinile si atributiile pe care le au in desfasurarea activitatii lor specifice.

Mai trebuie observat ca un organ al administratiei publice desfasoara pe langa activitati in temeiul puterii de stat si alte activitati care nu implica puterea de stat, atunci cand actioneaza ca persoana juridica, de exemplu cand incheie un contract civil.

Deci administratia publica contine doua categorii de activitati si anume:

a)activitati in realizarea puterii de stat;

b)activitati care nu implica realizarea puterii de stat.

Rezulta ca acelasi organ al administratiei publice poate sa apara in raporturile juridice intr-o dubla calitate , aceea de subiect de drept administrativ cand realizeaza puterea de stat, si de subiect de drept civil, cand actioneaza ca orice persoana juridica nestatala.

Dar specific organelor administratiei publice este faptul ca aceasta in principal actioneaza in realizarea puterii de stat, ca autoritati publice, ceea ce le confera o situatie speciala in raporturile juridice.

Autoritatile administratiei publice pot cu toata opunerea particularilor sa-si execute propriile deciziiavand privilegiul executarii din oficiu, intrucat actioneaza in temeiul puterii de stat.