Definitia si trasaturile actului administrativ, regimul juridic al actelor administrative

1.Definitia actului administrativ

Potrivit doctrinei interbelice notiunea de act provine de la latinescul actum, care inseamna a lucra, a face, a actiona.

Legislatia, practica judiciara si literatura de specialitate nu intrebuinteaza o terminologie unitara pentru denumirea principalului act juridic emis de autoritatile administratiei publice.

Astfel, in doctrina administrativa s-au utilizat de-a lungul timpului mai multe expresii pentru a desemna actele juridice ale autoritatilor administratiei publice.

Potrivit unei opinii exprimate in doctrina interbelica, in indeplinirea atributiilor sale esentiale de aplicare a legii, organul executiv face o serie de acte care nu au toate aceeasi natura, nici aceeasi insemnatate si valoare juridica, nici acelasi camp de aplicare, ele delimitandu-se in:

acte administrative propriu - zise;

acte administrative cu caracter jurisdictional;

acte administrative cu caracter pregatitor.

Dupa precizarea unui alt autor, actul administrativ, pentru a fi valabil, trebuie sa se bazeze pe un text de lege sau regulament si sa fie imbracat cu toate formele legale, cu scopul infaptuirii si bunului mers al serviciilor publice si exercitandu-se asupra unor functionari, institutii, particulari sau bunuri, care, potrivit unei terminologii din trecut purtau numele de materii administrative.

In opinia unui alt mare specialist al vremii, trebuia facuta distinctia intre actele puterii executive in raporturile cu Parlamentul, pe de o parte si actele puterii executive in raporturile cu cetatenii, pe de alta parte.

La randul lor, actele puterii executive in raporturile cu cetatenii erau impartite in doua categorii:

Acte de autoritate;

Acte de gestiune.

Acte de autoritate reprezentau acele manifestari de vointa ale autoritatilor administrative competente, prin care se creau situatii juridice noi, supuse regulii de drept public.

Acte de gestiune reprezentau acele manifestari de vointa ale autoritatilor administrative competente, prin care se urmarea crearea unor situatii juridice cu caracter patrimonial, supuse regimului de drept privat.

Actele de autoritate sau de putere publica erau acte unilaterale, in timp ce actele relizate de administratie, ca gestionar al patrimoniul statului, judetului sau comunei erau acte patrimoniale, contractuale, deci bilaterale, prespunand doua manifestari de vointa.

In general, se poate sustine ca teza actelor administrative de autoritate si respectiv de gestiune a fost larg raspandita in doctrina europeana a perioadei interbelice.

Si in prezent, unii autori de drept administrativ canalizeaza actul administrativ, tinand cont de aceasta delimitare. Deci mentine aceeasi delimitare in analiza realizata, unul din autori utilizeaza sintagma act administrativ, fara alta adaugire, pornind de la premise ca emiterea oricarui act administrativ in regim de putere publica, de autoritate a statului, creeaza convingerea ca este vorba de un act de autoritate.

In doctrina postbelica, sub aspect terminologic s-au utilizat cu precadere doua notiuni:

act administrativ;

act de drept administrativ.

Autorul monografiei ce poarta denumirea de "Actele de drept administrativ" considera ca termenul de drept administrativ, prezinta inconvenientul de a nu evoca destul de clar ideea ca un asemena act este supus in privinta elaborarii si a efectelor juridice unui regim juridic diferit de cel al unui act civil al administratiei de stat, deoarece formularea act administrativ putea duce cu gandul la orice act emanand de la un organ al administratiei de stat, si nu doar la un act prin care acest organ, in temeiul autoritatii cu care este investit isi impune pe cale unilaterala vointa.

In doctrina actuala, notiunea de act administrativ este mai adecvata, deoarece este utilizata atat in Constitutie cat si in legislatie, pe de o parte, iar pe de alta parte a fost indelung folosita in doctrina si practica.

Pornind de la premisa ca folosirea notiunii de act administrativ urmareste sa puna accentul pe ideea de activitate, in timp ce utilizarea notiunii de act de drept administrative evoca ideea de regim juridic aplicabil, se sustine pe deplin intemeiat ca utilizarea unei notiuni sau alteia ramane la latitudinea legiuitorului sau doctrinarului, in functie de continutul de idei pe care urmareste sa-l evoce.

In ceea ce priveste regimul actelor administrative sunt identificate doua forme:

o forma tipica, care, in caz de litigiu, presupune un contencios administrativ judiciar, potrivit Legii contenciosului administrativ sau unor reglementari speciale, cum ar fi regimul aplicabil fondului funciar, etc.

o forma atipica, care din anumite considerente, nu permite controlul instantelor judecatoresti, nici in baza Legii contenciosului administrativ, nici in baza altor reglementari speciale. De aici, posibilitatea utilizarii notiunii de act administrativ tipic si act administrativ atipic.

Actul administrativ reprezinta forma juridica principala de activitate a autoritatilor administratiei publice si in secundar si a altor autoritati publice, care consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere, a modifica sau a strange drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub controlul principal de egalitate al instantelor judecatoresti.

Intr-o exprimare mai sintetica, actul administrativ a fost definit ca o manifestare unilaterala si expresa de vointa a unei autoritati publice, in principal a unei autoritati a administratiei publice, in scopul de a produce efecte juridice, in temeiul puterii publice.

In doctrina interbelica, actele administrative au fost definite ca reprezentand "acele acte juridice care sunt savarsite de organele publice, care au, dupa legislatiunea statului, activitatea de organe administrative si care consta in manifestatiuni sau declaratiuni de vointa facute cu intentiunea de a produce un efect juridic".

2. Trasaturile actului administrativ

In opinia unui autor, trasaturile actelor administrative reprezinta acel ansamblu de insusiri care determina includerea respectivelor acte in categoria actelor juridice apartinand diverselor ramuri de drept.

Anumite elemente comune, cu unele diferente nesemnificative de formulare, elemente esentiale insa pentru delimitarea actelor administrative de celelalte acte juridice ale autoritatilor administratiei publice precum si de operatiunile administrative ale acestora, se regasesc la toti autorii si anume:

sunt acte juridice;

sunt manifestari unilaterale de vointa;

sunt emise in realizarea puterii publice.

Sub aspect formal - material au fost identificate urmatoarele trasaturi ale actului administrativ:

este forma juridica principala a activitatii autoritatilor administratiei publice;

este o vointa juridica unilaterala;

este emis numai in realizarea puterii publice;

are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ.

Actul administrativ este forma juridica principala a autoritatilor administratiei publice

Actul administrativ reprezinta una din formele cu semnificatie juridica prin care autoritatile administratiei publice isi realizeaza competenta si implicit sarcinile care le revin.

Potrivit unei pozitii general admise predarea actelor administrative in sfera formelor de activitate ale administratiei publice sporeste pe masura ce urcam in ierarhia sistemului organizarii administratiei publice. Astfel, in timp ce structurile de la baza sistemului au o pondere mai mare operatiunile si faptele materiale, pe masura ce urcam spre varful organizarii (Presedinte si Guvern) ponderea acestora scade in favoarea actelor administrative.

Actul administrativ reprezinta o vointa juridica unilaterala

Principala caracteristica definitiva a manifestarii de vointa din actele administrative este unilateralitatea acestuia. Caracterul unilateral reprezinta acea calitate a actului administrativ potrivit caruia el este emis fara participarea sau consimtamantul subiectelor de drept carora le este destinat sau cu privire la care genereaza drepturi sau obligatii.

Scopul in vederea caruia aceasta manifestare de vointa a fost facuta nu este suficient pentru caracterizarea ei ca act juridic, ci este necesar ca legea sa-i atribuie efectele urmarite de autorul ei. Este necesar sa existe o deplina concordanta intre vointa, scopul manifestarii de vointa si efectele pe care legea i le recunoaste. Daca aceasta concordanta nu exista, suntem in prezenta unui fapt juridic material, a unei operatiuni tehnico-administrative sau a unui act politic.

Pentru a identifica aceasta trasatura, se urmareste pe de o parte includerea actului administrativ in sfera actelor juridice, iar pe de alta parte delimitarea lui de operatiunile tehnico-administrative, respectiv tehnico-productive.

Potrivit doctrinei actuale, caracterizarea actului administrativ de a fi o manifestare de vointa unilateral il deosebeste de actele contractuale ale organelor administratiei publice.

Caracterul unilateral al actului administrativ permite, cu unele exceptii, revocarea acestuia.

Actul administrativ apare ca exteriorizarea vointei interne a unei structuri administrative de a produce in mod direct efecte juridice, ea trebuie sa fie expresa, neindoielnica in a schimba ceva din ordinea juridica existenta pana in momentul manifestarii ei.

Dupa cum s-a specificat in doctrina postbelica, un act administrativ nu poate cuprinde o rugaminte, o constatare, o parere sau expresia unui sentiment, ci numai o vointa, care trebuie sa aiba drept scop producerea in mod direct de anumite efecte juridice si ea se manifesta printr-un fapt material pentru a putea fi cunoscuta.

In practica administrativa s-au ridicat unele probleme, fata de aceasta trasatura:

a)      Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice

Majoritatea actelor administrative concretizeaza decizii ale unor organe de conducere colectiva; este vorba de rezultatul votului persoanelor care compun acest organ, potrivit cvorumului prevazut de lege.

Fata de aceasta realitate, s-a pus problema de a sti daca acordul de vointa care intervine in vederea emiterii actului administrativ nu este de natura a inlatura caracterul unilateral al acestuia. In doctrina administrativa s-a sustinut ca in astfel de cazuri vointa fiecarei persoane nu are relevanta decat in cazul mecanismului decizional administrativ.

Caracterul unilateral al actului administrativ nu decurge din nr. de persoane fizice care participa la adoptarea acestuia, ci din faptul ca acele persoane fizice actioneaza in vederea realizarii competentei organului administrativ. Nr. de persoane care participa la adoptarea unui act administrativ nu are relevanta pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, dupa caz, bi sau multilateral. E posibil ca actul sa aiba caracter contractual, desi este emis de o singura persoana care reprezinta un organ de conducere unipersonala, de ex. Primarul.

In acest caz, manifestarile de vointa ale subiectelor participante converg spre acelasi efect juridic, realizandu-se in final o singura vointa juridica.

b) Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoritati publice, respectiv a unei structuri administrative si a unei structuri nestatale

Este vorba despre caracterul unei hotarari commune, se intalnesc trei cazuri:

1. Acte ale unor autoritati ale administratiei publice situate la acelasi nivel;

2. Acte ale unor autoritati ale administratiei publice situate la nivele ierarhice diferite;

3. Acte comune ale unor autoritati ale administratiei publice si ale unor structuri nestatale.

In doctrina s-a sustinut constant ca ne aflam in prezenta unui act unilateral, deoarece "acordul de vointa" dintre o structura administrativa si alt subiect de drept intervine pentru a realiza o singura vointa juridica.

b) Emiterea actului administrativ la cererea prealabila

Aceasta situatie se intalneste frecvent in practica, autoritatile administratiei publice fiind sesizate in mod obisnuit cu cereri din partea altor subiecte de drept.

In acest caz, potrivit doctrinei actuale, distingem doua mari situatii:

cererea prealabila apartine chiar organului emitent si este adresata organului ierarhic superior;

cererea prealabila apartine unui alt subiect de drept care urmeaza sa fie beneficiarul actului administrativ respectiv ;

In primul caz, vor fi puse in discutii conditiile procedurale de emitere a unui act administrativ. Este vorba despre solicitarea unui acord prealabil sau a unei aprobari din partea organului ierarhic superior, aflandu-ne in realitate in prezenta unor acte administrative complexe.

In al doilea caz, cererea prealabila are doar valoarea unei conditii prevazute de lege pentru ca actul administrativ sa fie emis.

Ex. Autorizatiile emise in baza unei cereri prealabile nu creaza, modifica sau sting o situatie juridica individuala, ci tot ceea ce face este sa atribuie beneficiarului lor o situatie juridica generala adica un numar de drepturi si obligatii, care sunt dinainte stabilite de lege, existand si cazuri cand are loc chiar constituirea unor situatii juridice subiective, neprecizate in textul legii, ca spre ex: autorizatia de exercitare a unei meserii, care prevede obiectul de activitate, locul de exercitare, etc.

In doctrina, s-a pus problema de a sti care este semnificatia juridica a renuntarii beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv. S-a pus problema daca, intr-o asemenea situatie actul administrativ mai produce efecte juridice, daca renuntarea beneficiarului are semnificatia unei modalitati de incetare a producerii de efecte juridice.

Potrivit unei pozitii majoritare exprimate, se considera ca renuntarea beneficiarului actului nu reprezinta, in sine, o modalitate de incetare a efectelor actului administrativ, deoarece in cazul actului administrativ suntem in prezenta unei manifestari unilaterale de vointa a organului administrativ, manifestarea de vointa a celui interesat nu este  incorporata  in structura actului. O data ce pozitia beneficiarului actului este adusa la cunostinta organului emitent, acesta are obligatia de a o examina si de a emite actul de revocare.

Intr-o alta opinie se sustine ca renuntarea beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la acesta nu afecteaza valabilitatea actului, ci continua sa produca efecte juridice pana in momentul revocarii sale de organul emitent.

Actul administrativ este emis numai in realizarea puterii publice

Actul administrativ concretizeaza vointa autoritatii administrative ca subiect de drept neinvestit cu putere publica. Din aceasta trasatura rezulta obligativitatea actelor administrative si executarea lor din oficiu, caracteristici ce sunt analizate de unii autori ca trasaturi distincte ale actelor administrative.

Obligativitatea actelor administrative, ca trasatura distincta trebuie inteleasa sub mai multe aspecte.

Actul administrativ este obligatoriu si pentru autoritatea emitenta atata timp cat el nu a fost abrogat, revocat sau anulat, iar obligatia organului emitent de a-si respecta propriile acte exista numai daca este vorba de acte de natura si forta juridica diferita.

Actul administrativ este obligatoriu si pentru autoritatea administrativa ierarhic superioara celei emitente, situatii in care trebuie sa se faca distinctie intre actele administrative normative si actele administrative individuale.

Actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pana cand acesta din urma va emite, la randul lui, un act normativ cu un continut contrar, act care, avand o forta juridica superioara, il va abroga pe cel al organului inferior, iar actul administrativ individual al organului inferior trebuie respectat de organul superior atata timp cat nu il anuleaza in conditiile prevazute de lege.

Caracterul executoriu al actului administrativ se datoreaza faptului ca este emis de o autoritate a administratiei publice, investita prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce ii confera valoarea obligatorie pentru orice persoana fizica si juridica careia i se adreseaza.

4) Actul administrativ are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ

Aceasta trasatura permite diferentierea actului administrativ emis in principal de autoritatile administratiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de autoritati publice.

Potrivit doctrinei actuale, regimul juridic apare si ca o rezultanta a tuturor trasaturilor caracteristice, a conditiilor de valabilitate a controlului actului administrativ.

Exista si acte administrative exceptate de la controlul in contenciosul administrativ.

Exista acte administrative apartinand altor autoritati publice decat cele ale administratiei publice, care pot face obiectul unor actiuni in contencios administrativ, concluzie la care s-a ajuns cercetand problema identificarii sferei administratiei publice conform art. 52 din Constitutia republicata.

Regimul juridic al actelor administrative   

Prin regim juridic intelegem ansamblul regulilor de fond si de forma care dau particularitate unor acte juridice in circuitul juridic.

In ceea ce priveste actele administrative avem in vedere conditiile de valabilitate (validitate) ale acestora, elementul central reprezentandu-l legalitatea care este analizata diferit in doctrina in raport cu oportunitatea.

Dupa un curent de gandire, fundamentat de specialisti in dreptul public de la Facultatea de Drept a Universitatii din Cluj, legalitatea este calificata ca o conditie de valabilitate a actelor administrative, alaturi de oportunitate.

Potrivit unei teze dezvoltata de specialisti in dreptul public de la Facultatea de Drept a Universitatii din Bucuresti, oportunitatea este ea insasi o conditie de legalitate, fara de care nu se poate vorbi de valabilitatea unui act administrativ.

Prin legalitatea actelor administrative intelegem obligativitatea conformarii acestora dispozitiilor constitutionale, legi adoptate de Parlament, tuturor actelor normative avand o forta juridica superioara.

In doctrina postbelica, notiunea de oportunitate a fost considerata de unii autori ca fiind acea caracteristica a actului juridic care defineste o trasatura specifica a acestuia numita si actualitate.

Actualitatea unui act juridic exprima deplina concordanta , in cadrul si in limitele legale a actului cu sarcinile care revin organelor adm-tive. Indiferent cum privim oportunitatea in raport cu legalitatea, judecatorul in contencios adm-tiv are dreptul sa verifice daca A.P. nu a actionat abuziv, contrar interesului public, asa cum rezulta acesta din legislatia pe care se intemeiaza actul adm-tiv atacat. Dintr-o asemenea perspectiva, conditia oportunitatii va aparea ca un subsistem al conditiilor de legalitate, in sensul larg al termenului, iar excesul de oportunitate va fi stabilit de judecator prin raportare la scopul legal. Mentionand distinctia dintre cele doua puncte de vedere, cel fundamentat la Cluj, potrivit caruia strict necesara este respectarea conditiilor de legalitate, si cel fundamentat la Bucuresti, potrivit caruia, strict necesara este si respectarea conditiei oportunitatii, inteleasa ca o consecinta a aprecierii organului A.P., un autor este de parere ca aceasta conditie a oportunitatii apare in legatura cu actele adm-tive normative si nu cu actele adm-tive individuale.

Conditiile de legalitate ale actelor adm-tive sunt extrem de numeroase si variate, fiind de multe ori prevazute expres pentru actul administrativ in cauza sau pentru categoria din care acesta face parte.

Distingem intre conditii generale de legalitate si conditii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.

In sfera conditiilor generale de legalitate distingem:

*actul adm-tiv sa fie emis in conformitate cu dispozitiile constitutionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate actele normative cu forta juridica superioara;

*actul adm-tiv sa fie emis de autoritatea competenta si in limitele competentei sale;

*actul adm-tiv sa fie emis in forma si cu procedura prevazuta de lege.

Prima conditie este o conditie de fond, de continut, iar ultimele doua sunt conditii externe sau formale ale actelor adm-tive.

In ceea ce priveste sfera conditiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, vom intelege interesul public ocrotit de lege , fara a pune termenul egalitatii intre scopul legal si spiritul acesteia.Scopul legal reprezinta limita legala a dreptului de apreciere (a oportunitatii), limita la care se raporteaza judecatorul in contencios adm-tiv pentru a stabili caracterul ilegal al unui act adm-tiv, adica excesul de putere.

In doctrina postbelica, oportunitatea reprezinta posibilitatea de apreciere sau de initiativa a adm-tiei care nu exista decat in cauzele si limitele stabilite de lege.Limitele dreptului de apreciere de care beneficiaza autoritatile A.P. cu ocazia elaborarii actelor adm-tive sunt determinate chiar de lege si de celelalte acte normative pe care trebuie sa le aplice.

Un act ilegal, dar oportun, nu este valabil.Este posibil totodata ca un act juridic superior sa fie legal si oportun, dar, un act inferior, desi emis pe baza celui superior, sa fie inoportun.

Oportunitatea vizeaza momentul in care se adopta actul adm-tiv, locul si conditiile concrete in care urmeaza sa le aplice un act adm-tiv, conformitatea cu scopul legal, mijloacele, durata, calitatea vietii si interesul public.

In ceea ce priveste prima conditie generala de legalitate, conformitatea actului adm-tiv cu Constitutia, legea si celelalte acte normative cu forta juridica superioara, este vorba de un principiu traditional, unanim recunoscut, aplicabil A.P.

Reamintim importanta acordata principiului legalitatii si suprematiei Constitutiei, principiu plasat, cu ocazia revizuirii din X 2003, la finalul art.1 din Constitutia republicata.

Avantajul consacrarii chiar din primul articol al Constitutiei consta in faptul ca, pe langa o obligatie fundamentala a cetatenilor, principiul suprematiei Constitutiei se intemeiaza pe pozitia sa supraordonata in varful piramidei sistemului juridic, generand supralegalitatea constitutionala, aplicabila intregului sistem, astfel incat legea insasi exprima vointa generala numai cu respectarea normei constitutionale.

Este vorba de obligatia care trebuie sa se regaseasca nu doar in comportamentul persoanei fizice, ci si in activitatea oricaror subiecte de drept public sau privat, de unde necesitatea unui comportament constitutional din partea autoritatilor publice, a oricarui subiect de drept public sau privat.

In doctrina actuala se pune problema conformitatii actului adm-tiv cu ipoteza, dispozitia si sanctiunea normei juridice cuprinse in lege sau celelalte acte normative in vigoare pe care urmeaza sa le aplice.

In stabilirea conformitatii continutului actelor adm-tive cu legea si alte acte normative trebuie avuta in vedere si forta juridica diferita de care se bucura categoriile de acte normative, aceasta fiind determinata, in principiu, de locul pe care autoritatea emitenta il ocupa in sistemul organelor A.P.

In analiza acestei importante conditii de legalitate trebuie precizat ca actul adm-tiv sa fie emis nu numai cu respectarea textului legal, ci si a scopului urmarit de legiuitor, un act care nu realizeaza acest scop neputand fi considerat legal.

Conditia emiterii actului adm-tiv de autoritatea competenta si in limitele competentei sale este indisolubil legata de problema competentei autoritatilor A.P., privita ca ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie sau de legea ce confera drepturi si obligatii pentru a desfasura, in nume propriu si in realizarea puterii publice o anumita activitate de autoritatea respectiva.

Depasirea limitelor competentei, in emiterea unui act adm-tiv are drept consecinta excesul de putere, inteles ca depasirea limitelor dreptului de apreciere inclus autoritatilor A.P.,autoritatilor publice in general, in realizarea scopului propus de legiuitor.

Pentru dreptul administrativ probleme deosebite ridica conditia referitoare la forma si procedura emiterii actului adm-tiv.

Actului adm-tiv i se aplica o forma specifica, prin care se intelege atat aspectul exterior, cat si aspectele interioare ale mecanismului adoptarii sale.

Astfel actele adm-tive nu sunt, in principiu, consensuale datorita caracterului lor de acte autentice, acte emise in numele si cu autoritatea statului, in realizarea puterii publice.

In doctrina postbelica, conditia formei scrise pentru actele adm-tive a fost privita ca o dimensiune a legalitatii.

Actele adm-tive normative sunt elaborate intotdeauna in forma scrisa, Constitutia si reglementarile legale in vigoare prevazand obligativitatea publicarii lor.

Actele adm-tive individuale sunt elaborate, de regula, in forma scrisa, cu unele exceptii, cand ele pot imbraca si forma orala in conditiile prevazute de lege ex.: avertismentul.

Consideram ca, actele adm-tive , fara distinctie, indiferent ca sunt acte normative sau individuale ar trebui sa fie emise in mod obligatoriu in forma scrisa, propunere care se regaseste si in proiectul Codului de procedura adm-tiva, forma scrisa fiind prevazuta ca o regula a elaborarii actului adm-tiv.

Si in perioada interbelica a fost subliniata utilitatea formei scrise, aceasta fiind necesara din mai multe puncte de vedere:

pentru a i se cunoaste exact continutul;

pentru a putea fi executat intocmai de toti cei ce intra sub incidenta efectelor sale;

pentru a se putea dovedi in caz de litigiu existenta si efectele pe care trebuie sa le produca, servind astfel ca dovada;

pentru a putea stabili legalitatea lui si a fi sanctionati cei care nu l-au respectat sau executat.

pentru a putea realiza rolul sau educativ.

Legislatia accidentala a consacrat un principiu in larga masura evocat de doctrina si jurisprudenta, legat de conditiile de forma exterioara si anume principiul motivarii actelor adm-tive.

Referitor la forma actelor adm-tive, in doctrina postbelica au fost identificate doua categorii, preluate si de doctrina actuala.

Astfel o prima categorie o constituie conditiile de forma exterioara mai importanta, a caror nerespectare poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului adm-tiv, precum:

- autoritatea de la care emana;

- antetul autoritatii;

- data emiterii;

- sigiliul(stampila) institutiei emitente;

- semnatura conducatorului institutiei emitente;

- data la care ar urma sa intre in vigoare, daca este o data ulterioara publicarii (pentru actele normative) sau comunicarii (pentru actele individuale), etc.

A doua categorie de cerinte o constituie cele de ordin tehnic de redactare, mai putin importante, nerespectarea lor nu duce automat la sanctiunea nulitatii.

Constituirea acestor categorii de conditii nu este valabila absolut pentru toate actele adm-tive, unele din aceste conditii facand parte dintr-o grupa sau alta, in functie de actul adm-tiv in cauza.

5.2. PROCEDURA ELABORARII ACTELOR ADMINISTRATIVE

Aceasta cunoaste mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate. Uneori, ea se reduce la un minim de conditii, alteori ea consta intr-un complex de formalitati.

In raport de momentul emiterii actului administrativ, conditiile procedurale se delimiteaza in trei categorii:

anterioare

concomitente emiterii actului

ulterioare

1) Operatiunile procedurale anterioare emiterii actului adm-tiv sunt activitati care nu produc ele insele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului producator de efecte juridice.

Dintre operatiunile procedurale anterioare emiterii actului constand in expertize, referate, sesizari, propuneri, anchete, procese-verbale, dari de seama, dezbateri publice, rapoarte, probleme teoretice si practice ridica avizele si acordul prealabil.

a)Avizele - reprezinta opiniile pe care o autoritate a A.P. le solicita altei autoritati a A.P. intr-o problema sau mai multe pentru a se informa si a decide in cunostinta de cauza.

Avizul poate fi:

facultativ: organul care urmareste sa emita un act este liber sa-l ceara, iar in cazul in care l-a cerut i se conformeaza sau nu, dupa cum considera de cuviinta;

consultativ: organul emitent este obligat sa ceara avizul dar nu este obligat sa-l respecte;

conform: trebuie obligatoriu cerut de organul emitent, iar continutul sau trebuie obligatoriu respectat.

Avizele pot proveni de la o structura interna a autoritatii emitente a actului adm-tive interne) sau de la o alta autoritate decat cea care urmeaza sa emita actul juridic (avize externe).

Avizele nu produc efecte juridice prin ele insele, desi fara ele, atunci cand sunt conforme, actele adm-tive nu pot fi valabile.

Desi concretizeaza o vointa a unei autoritati a A.P., ele nu sunt acte adm-tive de sine statatoare, ci doar operatiuni adm-tive foarte importante.

b)      Acordul exprima consimtamantul altui organ adm-tiv dat pentru emiterea unui act de un alt organ.

El poate fi: prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act adm-tiv.

Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o pozitie cel putin egala cu cea a emitentului.

Acordul nu obliga organul care emite actul adm-tiv sa-l puna in executare, nu acopera viciile actului adm-tiv la care se refera, iar in cazul actiunii in anulare, in litigiu va trebui sa figureze ca parat atat organul emitent, cat si cel care si-a dat acordul.

Dintre operatiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai des intalnite in practica sunt:

cvorumul

majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului

motivare

Cvorumul si majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului au in vedere doar organele colegiale din A.P., cum sunt: Guvernul,CL,CJ si nu organele unipersonale: primarul, prefectul.

Prin cvorum intelegem numarul de membrii, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie sa fie prezenti pentru ca deliberarile acestuia sa fie valabile.

Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului se refera la numarul de voturi necesar pentru ca hotararea sa fie valabila si obligatorie.

Atat cvorumul cerut pentru ca o sedinta sa se desfasoare legal, cat si majoritatea ceruta de lege pentru ca un act sa fie legal adoptat se exprima printr-o majoritate care poate fi:

relativa - majoritatea celor prezenti;

absoluta - majoritatea membrilor unui organ colegial

calificata - majoritate mai mare decat cea absoluta, 2/3 sau un alt procent din tabelul membrilor unui organ colegial

Cvorumul nu trebuie confundat cu majoritatea necesara pentru adoptarea unui act juridic, primul vizeaza nr. de membrii necesar pentru ca o autoritate publica cu caracter colegial sa lucreze valabil, in timp ce cea de-a doua reprezinta nr. de membrii necesar pentru ca un act adm-tiv sa fie adoptat in mod valabil.

La aceste conditii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor colegiale, unii autori adauga si conditia semnarii, respectiv a contrasemnarii( in cazul celor normative) actelor adm-tive emise atat de organele de conducere unipersonala cat si de organele de conducere colegiala.

Astfel potrivit art.108 alin.4 din Constitutia republicata, hotararile si ordonantele adoptate de Guvern se semneaza de primul - ministru si se contrasemneaza de ministrii care au obligatia punerii lor in executare.

Legea este cea care prevede necesitatea semnarii, contrasemnarii actelor adm-tive emise.

Potrivit unei dispozitii din Legea nr.215/2001 privind A.P. locala, hotararile C.L. se semneaza de consilierul care conduce sedinta de consiliu si se contrasemneaza pentru legalitate de secretar.

Dupa semnare, actul adm-tiv trebuie sa fie stampilat, sa primeasca un nr.de ordine, sa fie mentionata ziua, luna,anul, adica sa fie datat.

In doctrina actuala, se apreciaza ca, introducerea caracterului obligatoriu al motivarii actelor adm-tive, va diminua riscul ca adm-tia sa ia decizii arbitrare, abuzive si va deveni in final un factor de progres pentru adm-tie.

Daca anterior adoptarii Constitutiei din 1991, motivarea era privita doar ca un principiu al actelor adm-tiv - jurisdictionale, de legea formala, in prezent, ideea motivarii oricarui act adm-tiv rezulta implicit din dispozitiile Constitutiei, cel putin din dreptul la informatie consacrat in art.31, reprezentand o obligatie corelativa a autoritatilor A.P.

In ultimul timp o serie de acte normative prevad obligativitatea motivarii pentru anumite acte adm-tive individuale, fiind vorba de reglementari care ar trebui sa se regaseasca in viitorul cod de procedura adm-tiva.

Ex.: O.G. nr.27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor prevede expres obligatia de a indica in raspunsul trimis petitionarului temeiul legal al solutiei adoptate, iar Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public prevede ca refuzul comunicarii informatiilor solicitate se motiveaza si se comunica petitionarului. Atata timp cat principiul motivarii nu va fi prevazut expres in viitorul Cod de procedura adm-tiva, e de presupus ca in practica, el va fi in rare ocazii respectat.

Cele mai frecvente conditii procedurale ulterioare emiterii actului adm-tiv sunt:

- comunicarea sau publicarea

aprobarea

confirmarea

ratificarea

Acestea au valoare juridica diferita, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar in acordul aceleiasi categorii.

COMUNICAREA - operatiunea prin care autoritatea emitenta a unui act adm-tiv individual il aduce la cunostinta celui caruia actul i se adreseaza.In unele cazuri chiar anexe ale unor acte adm-tive normative se comunica direct celor interesati.

Amintim exceptia stabilita prin art.108 alin.(4) din Constitutia republicata potrivit caruia, hotararile de Guvern(individuale sau normative) care au caractere militare se comunica numai institutiilor interesate.

PUBLICAREA - operatiunea prin care un act adm-tiv ce contine reguli generale si impersonale, avand caracter normativ, este adus la cunostinta cetatenilor fie prin imprimare, fie prin afisare intr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa.

Avand in vedere faptul ca publicarea caracterizeaza toate actele adm-tive normative, uneori in practica se publica chiar si acte individuale, datorita imposibilitatii comunicarii acestor acte persoanelor interesate, ca ex.: lista celor reusiti la un concurs, listele electorale, etc.

APROBAREA - manifestarea de vointa a unui organ superior prin care se declara de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care nu ar produce efecte juridice conform legii fara aceasta manifestare de vointa ulterioara lui.

Pe langa aprobarea propriu-zisa, doctrina a retinut si aprobari substitutive, adica aprobarile date de organul ierarhic superior unor acte prin care un organ inferior actioneaza intr-un domeniu de raporturi sociale de competenta celui ierarhic superioare, situatie in care efectele actului de aprobare inlocuiesc efectele actului aprobat.

Trasaturile principale ale aprobarilor substitutive sunt:

- organul inferior este obligat sa puna in executare actul aprobat;

- aprobarea nu acopera viciile esentiale ale actului aprobat;

- actiunea in justitie, in baza Legii Contenciosului administrativ se introduce impotriva organului superior care a aprobat actul.

Au fost evidentiate si aprobarile improprii, folosite pentru aprobarea unor cereri sau propuneri adresate unor organe ale A.P., situatii in care, aceste organe nu se pronunta asupra unui act adm-tiv prealabil, deoarece in realitate emite un act adm-tiv pe baza cererii sau propunerii celui interesat.

Recent, a fost adoptata o reglementare interesanta, dar controversata privind aprobarea tacita, Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.27/2003 privind procedura aprobarii tacite, aprobata cu modificari si completari prin Legea 486/2003. Prevederile acestui act normativ se aplica tuturor autorizatiilor emise de autoritatile A.P., cu exceptii expres prevazute, la care Guvernul, prin hotarare, mai poate adauga si actele, la propunerea motivata a fiecarei autoritati a A.P. interesate.

Prin autorizatii se intelege actul adm-tiv emis de autoritatile A.P. competente prin care se permite solicitantului desfasurarea unei anumite profesii.In notiunea de autorizatie sunt incluse si avizele, licentele, permisele, aprobarile sau alte asemenea operatiuni adm-tive prealabile ori ulterioare autorizatiei.

Prin procedura aprobarii tacite se intelege procedura prin care autorizatia este considerata acordata daca autoritatea A.P. nu raspunde solicitantului in termenul prevazut de lege pentru emiterea respectivei autorizatii.

Notiunea de confirmare prezinta in dreptul administrativ mai multe sensuri.

Intr-o prima acceptiune prin confirmare se intelege actul prin care o autoritate a A.P. incunostinteaza subiectul de drept interesat ca intelege sa-i mentina un act adm- tiv anterior, situatie care nu atrage vreun nou efect juridic, actul confirmat redobandind statutul de acest complex.

In a doua acceptiune , prin confirmare, o autoritate a A.P. urmareste sa acopere un viciu de care era lovit un act inferior.

Intr-o a treia acceptiune , confirmarea este intrebuintata pentru a desemna o aprobare data de autoritatea A.P. ierarhic superioara, fara de care, potrivit legii, un act juridic anterior nu poate fi pus in executare.

Potrivit doctrinei postbelice si actuale, acordul, aprobarea, confirmarea si ratificarea conduc, in unele situatii, la acte adm-tive complexe care se caracterizeaza prin faptul ca iau nastere prin doua sau mai multe manifestari de vointa, care provin de la autoritati diferite care formeaza o singura unitate complexa. Formele procedurale stabilite de lege cu ocazia elaborarii actelor adm-tive au importanta diferita.

Unele dintre ele, denumite esentiale urmaresc asigurarea legalitatii si oportunitatii actelor adm-tive, iar neindeplinirea lor atrage nulitatea sau anulabilitatea acestor acte.

Actele, documente neesentiale au ca scop asigurarea operativitatii adm-tive sau a anumita tehnica de elaborare a actului adm-tiv, nerespectarea lor influenteaza valabilitatea actului.

5.3. EFECTELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Actele adm-tive, ca orice acte juridice, dau nastere, modifica sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice.

Actele adm-tive sunt emise in scopul de a produce efecte juridice, adica in vederea crearii, modificarii sau stingerii(incetarii) anumitor raporturi juridice.

Prin urmare, prin efectele juridice ale actelor adm-tive intelegem drepturile si obligatiile care iau nastere, se modifica sau inceteaza prin intermediul acestor acte.

Doctrina postbelica a consacrat si notiunea de eficienta a actelor administrative care se refera atat la efectele juridice pe care acestea le produc, pe de-o parte, cat si la consecintele social - economice si politice, pe de alta parte.

Pentru fundamentarea fortei juridice deosebite a actelor adm-tive se face apel la prezumtia de legalitate, prezumtie relativa aflata la baza regimului juridic aplicabil actului adm-tiv.

Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumtia de legalitate este de doua feluri:

prezumtie relativa de legalitate

prezumtie absoluta de legalitate

Prezumtia de legalitate este relativa in cazul actelor adm-tive, deoarece acestea pot fi atacate de cei vatamati in drepturile sau in interesele lor legitime , urmand ca instantele judecatoresti sa cerceteze legalitatea lor.

Prezumtia relativa de legalitate poate fi rasturnata , dovedindu-se cu probe ca actul adm-tiv este ilegal.

Intr-un mod cu totul exceptional, exista si o prezumtie absoluta de ilegalitate ce nu poate fi combatuta, nefiind posibila cercetarea legalitatii actului care beneficiaza de o astfel de prezumtie.

Aceste acte nu pot fi atacate pe nici o cale.

Prezumtia de legalitate este asociata cu alte prezumtii:

prezumtia de autenticitate si prezumtia de veridicitate care nu sunt prevazute expres si se desprind din coroborarea mai multor dispozitii constitutionale.

Prin prezumtia de autenticitate se intelege calitatea pe care o are actul adm-tiv de a fi considerat ca provine in mod real de la organul evocat prin forma sa exterioara.

Prin prezumtia de veridicitate     se intelege calitatea actului adm-tiv de a corespunde adevarului.

Potrivit acestor prezumtii, se porneste de la ideea ca actele adm-tive redau exact relatiile sociale pe care le constata, adica prevederile lor sunt conform cu realitatile sociale pe care le reflecta.

In doctrina postbelica s-a sustinut ca, forta juridica a actului adm-tiv este identica cu a altor Acte unilaterale ce emana de la organul statului in realizarea puterii de stat, dar este inferioara fortei juridice a legii.

Potrivit doctrinei actuale, forta juridica, a unui act adm-tiv este data de locul pe care il ocupa organul emitent in sistemul organizarii AP, precum si de natura organului respectiv.

Deci, actele adm-tive au o forta juridica diferita intre ele, in concordanta cu principiul ierarhiei actelor adm-tive. Chiar intre actele adm-tive emise de aceeasi autoritate adm-tiva exista deosebiri cu privire la forta lor juridica, in raport cu efectele lor juridice.

Distinct de forta lor juridica, care reprezinta puterea cu care actele produc efecte, adica sunt obligatorii in executare, actele adm-tive avand o forma scrisa, beneficiaza si de o forta probanta care reprezinta puterea lor de a constitui o dovada despre cele constatate prin act. Aceasta teorie a fost preluata si in doctrina actuala, un autor sustine ca actele adm-tive beneficiaza si de o forta probanta, diferita de forta lor juridica, care rezulta din faptul ca actele adm-tive iau forma inscrisurilor, sunt emise de o autoritate publica si sunt asimilate oricarui act autentic, facand dovada continutului lor si a autoritatii emitente care, coroborata cu competenta acestei autoritati confera acestor acte o forta probanta egala.

In ce priveste momentul de la care actul adm-tiv produce efecte juridice sau altfel spus momentul de la care actul administrativ intra in vigoare, in doctrina romaneasca s-a fundamentat teza potrivit careia acesta este considerat momentul publicarii pentru actele adm-tive normative si momentul comunicarii pentru actele adm-tive individuale. Aceasta sustinere nu mai poate fi privita atat de categoric, potrivit unei pozitii pe deplin intemeiate exprimata in doctrina recenta, in raport cu dispozitiile constitutiaonale care prevad obligativitatea publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, a decretelor Presedintelui si a hotararilor si ordonantelor Guvernului, cu exceptia hotararilor avand caracter militar, fara a distinge dupa cum aceste acte adm-tive au caracter normativ sau individual.

Se propune reformularea tezei privind momentul de la care actele adm-tive produc efecte juridice si se sustine ca actele adm-tive produc efecte juridice din momentul in care au fost aduse la cunostinta in formele ingaduite de lege.

Astfel este avuta in vedere atat modalitatea comunicarii, specifice actelor normative, cu admiterea unor exceptii.

In principiu, actele adm-tive produc efecte juridice pentru viitor fiind acte active si nu retroactive.

De la aceasta regula exista unele exceptii, cum ar fi: actele adm-tive cu acracter retroactiv adica acele acte care constata existenta sau intinderea unor drepturi si obligatii ce au luat nastere anterior (declarative sau recognitive) ori inexistenta lor.

Din categoria acestor acte fac parte:

Actele de revocare a unor acte adm-tive, care produc efecte juridice de la data intrarii in vigoare a actului desfiintat sau de la data emiterii actului de desfiintare.

Actele adm-tive normative interpretative, care emana de la aceeasi autoritate care a emis actul interpretat sau de la o autoritate ierarhic superioara si care au efecte retroactiv de la data aplicarii actului interpretat.

Actele adm-tive jurisdictionale, au efect retroactiv deoarece se recunosc partilor situatii juridice preexistente emiterii actului.

In ceea ce priveste intinderea efectelor juridice produse de actele adm-tive, trebuie facuta distinctia intre actele adm-tive normative care produc toate categoriile de efecte, fiind si izvoare ale dreptului si actele adm-tive individuale care se prezinta in principiu ca fapte juridice ce dau nastere la raporturi de drept adm-tiv, dar si la alte categorii de raporturi.

Potrivit doctrinei postbelice, intinderea efectelor juridice produse de actele adm-tive se delimiteaza dupa subiectele ce au obligatia la executare.

Astfel, actul adm-tiv care produce efecte in cea mai restransa sfera a subiectelor de drept este acel act individual prin care se instituie un singur raport juridic intre subiecte; urmeaza actele adm-tive care dau nastere tot la un singur raport juridic, dar intre multe subiecte si apoi acelea care dau nastere la doua sau mai multe raporturi juridice.

In cadrul actelor adm-tive cu caracter individual exista o deosebire intre ele dupa sfera mai larga sau mai restransa a subiectelor intre care se creeaza raporturi juridice.

Dupa acest criteriu, exista diferente mai mari in cazul actelor adm-tive normative. Distingem acte adm-tive normative care produc efecte numai in interiorul organului adm-tiv de la care emana; acte adm-tive normative care produc efecte in cadrul aceleiasi ierarhii de organe adm-tive; acte adm-tive care produc efecte in sfera si mai larga a tuturor organelor adm-tiei de stat; acte adm-tive normative care produc efecte juridice intr-o sfera cat se poate de larga, inclusiv asupra celorlalte organe ale statului si organizatii obstesti, fiind vorba despre structuri specifice fostului regim.

Efectele actelor adm-tive pot fi reglementate si de alte norme de drept decat cele ale dreptului adm-tiv.

Ex. adoptia este supusa unui regim juridic mixt, de drept administrativ si dreptul familiei.

Raporturile juridice care au luat nastere pe baza actelor adm-tive pot sa inceteze fie ca urmare a interventiei unui act juridic emis in acest scop, fie ca urmare a unor fapte materiale prevazute de lege, tocmai pentru a lipsi de efecte juridice, actele adm-tive.

In ceea ce priveste incetarea efectelor juridice, actele adm-tive produc efecte juridice pana in momentul scoaterii lor din vigoare, care de regula se face organul emitent, de autoritatea ierarhic superioara sau de instantele judecatoresti, fiind vorba de suspendare, revocare sau anulare.

Incetarea efectelor juridice ale actelor adm-tive prin fapte materiale prevazute de lege se refera doar la actele adm-tive individuale, deoarece efectele juridice ale actelor adm-tive normative individuale, deoarece efectele juridice ale actelor adm-tive normative ce contin reguli generale si impersonale nu pot fi stinse ca urmare a actiunii unui fapt material prevazut de lege.

Exceptie de la aceasta regula fac actele adm-tive normative temporare , ale caror efecte juridice inceteaza prin implinirea termenului (fapt material) pentru care au fost emise.

Decesul unei persoane constituie un fapt material care atrage incetarea efectelor juridice produse de acte adm-tive, iar dizolvarea persoanelor juridice, subiecte ale unor raporturi juridice adm-tive, poate antrena incetarea acestor raporturi.

Nu orice activitate de executare duce la incetarea efectelor actelor adm-tive. Exercitarea unei profesii pe baza unei diplome, nu determina incetarea efectelor acesteia, deoarece drepturile conferite de acest act adm-tiv se realizeaza printr-o suita nesfarsita de acte de executare. Numai atunci cand executarea se infaptuieste printr-unul sau printr-un numar determinat de fapte materiale, putem vorbi de incetarea efectelor juridice prin acte de executare.

Prescriptia prevazuta intr-un act normativ constituie un alt fapt material care atrage incetarea efectelor juridice produse de unele acte adm-tive individuale.

Executarea acutului adm-tiv prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia.Astfel, obligatia de executare a actului adm-tiv poate inceta, ca orice obligatie, prin neindeplinirea ei. Este necesar, ca aceasta incetare sa fie prevazuta in mod expres: de un act adm-tiv cu cel putin aceeasi forta juridica, de lege sau de o hotarare judecatoreasca.

SUSPENDAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Suspendarea reprezinta operatia de intrerupere temporara a efectelor juridice produse de un act juridic.

In doctrina actuala se face distinctia intre suspendarea unui act juridic care reprezinta intreruperea producerii oricarui efect de catre actul respectiv si suspendarea efectelor sale juridice, care semnifica intreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv.

Astfel, suspendarea executarii unui act adm-tiv este ostare temporara, urmand ca, dupa un anumit timp, actul adm-tiv sa-si recapete caracterul sau executarea sau sa inceteze complet a mai produce efecte juridice, fiind anulat sau revocat.   

In doctrina postbelica , au fost identificate doua sensuri ale notiunii de suspendare:

suspendarea "stricto sensu " privita ca incetarea temporara a obligatiei de executare dupa intrarea in vigoare a actului adm-tiv, adica dupa ce acesta a inceput sa produca efecte juridice.

suspendarea "lato sensu "situatia in care un act adm-tiv in vigoare ulterior momentului in care a fost emis si ar fi trebuit sa intre in vigoare.

In doctrina actuala, suspendarea unui act adm-tiv de autoritate poate sa intervina numai dupa intrarea sa in vigoare si ca urmare a dispozitiei unui organ competent sau prin efectul legii si dupa ce actul adm-tiv a inceput sa produca efecte juridice pentru care a fost adoptat sau emis.

Astfel, daca intr-un act adm-tiv se prevede ca acesta va intra in vigoare la o data ulterioara, aceasta nu inseamna ca pentru perioada de timp de la publicare, pana la data stabilita pentru intrarea in vigoare, actul eset suspendat, ci in aceasta perioada de timp actul nu exista, potrivit principiului ca actele adm-tive produc efecte juridice de la data publicarii sau comunicarii sau de la o data ulterioara, prevazuta expres.

Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesara in mai multe situatii:

contestarea legalitatii de catre un cetatean, organizatie nestatala sau o autoritate publica;

schimbarea conditiilor de fapt dupa emiterea actului cu implicatii asupra oportunitatii actului;

necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele oprganelor ierarhic superioare emise ulterior;

aplicarea unei sanctiuni persoanei fizice care a savarsit o abatere adm-tiva;

Oricat de mare ar fi sfera acestor cauze, de nu pot transforma suspendarea intr-o regula a regimului juridic aplicabil actelor adm-tive, asemenea revocarii.

Suspendarea se deosebeste de revocare prin:

revocarea apare ca o regula, suspendarea reprezinta o operatie exceptionala;

revocarea se dispune cand exista certitudinea ca actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunitatii, iar suspendarea intervine cand exista un dubiu in privinta legalitatii, inclusiv sub aspectul oportunitatii;

revocarea atrage incetarea definitiva a producerii de efecte juridice, iar suspendarea determina incetarea temporara a acestor efecte.

Suspendarea actelor adm-tive poate interveni in urmatoarele situatii

1. de drept - in baza unei dispozitii legale sau chiar constitutionale;
2. in baza unui ordin al unui organ ierarhic superior;
3. in baza hotararii de"retractare vremelnica" de organul emitent
4. in baza unei hotarari judecatoresti sau a unei ordonante a Ministerului public.

Suspendarea poate fi dispusa prin act juridic, dar poate fi si opera legiuitorului.

Referitor la prima situatie, prevederea art.23 alin (5) din Constitutia republicata, potrivit careia, introducerea actiunii prefectului in instanta de contencios adm-tiv, impotriva unui act al consiliului judetean, al celui local sau primarului, in cazul in care actul este considerat ilegal, atrage suspendarea de drept a actului.

Pentru a evita producerea unor efecte ireparabile, Constitutia a prevazut principiul suspendarii actului atacat, fiind consacrata o norma de protectie atat a persoanei in fata unor eventuale abuzuri ale A.P. locale, cat si a intereselor nationale, in raport cu cele locale.

Noua lege a contenciosului adm-tiv consacra intr-un articol, distinct controlul de tutela adm-tiva exercitat de prefect si trimite in privinta termenelor de introducere a actiunii, la termenele generale pe care ea le stabileste pentru introducerea actiunii, la 6 luni, sau dupa caz, de un an, care recurge de la data cand s-a cunoscut existenta actului nelegal, in cazul actelor adm-tive individuale, in timp ce pentru actele adm-tive normative, actiunea poate fi introdusa oricand.

Alt exemplu de suspendare in temeiul legii ni-l ofera Ordonanta Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, care stabileste expres ca plangerea contravenientului impotriva procesului verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii atrage suspendarea executarii actului de sanctionare.

Noua lege a contenciosului adm-tiv consacra o reglementare mai ampla institutiei suspendarii executarii actului atacat si prevede expres ca cererea de suspendare poata sa intervina o data cu declansarea procedurii prealabile, pana la pronuntarea instantei de fond, ea urmand sa fie rezolvata de urgenta, cu citarea partilor, iar incheierea sau, dupa caz, sentinta prin care se pronunta suspendarea fiind executorie de drept si poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la pronuntare.

Cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public adm-tiv de importanta nationala, cererea de suspendare a actului adm-tiv normativ poate fi introdusa si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.

O dispozitie expresa este consacrata situatiei in care solicitarea suspendarii executarii actului adm-tiv    individual este ceruta de reclamant prin actiunea principala.

Potrivit doctrinei, chiar autoritatea emitenta si autoritatea ierarhic superioara pot suspenda actele adm-tive emise, daca exista dubii cu privire la legalitatea acestora.

Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele adm-tive ale organelor de detinere si executare a pedepselor.

Un act adm-tiv poate fi suspendat si daca exista indoieli cu privire la oportunitatea sa, fara a-i fi pusa in discutie legalitatea.

Efectele suspendarii vor inceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui in vigoare, ca urmare a stabilirii legalitatii lui.

Atunci cand suspendarea actului adm-tiv a intervenit pe considerente de neoportunitate, ea va inceta de drept la sfarsitul perioadei pe care a fost hotarata sau, daca nu a fost stabilita o perioada, suspendarea va inceta atunci cand au disparut imprejurarile care au determinat-o.

REVOCAREA

Revocarea reprezinta operatia juridica prin care organul emitent al unui act adm-tiv sau organul ierarhic superior desfiinteaza acel act.

Cand este pronuntata de organul emitent, revocarea mai este numita si retractare.

Revocarea reprezinta un caz particular al nulitatii, dar in acelasi timp si o regula, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor adm-tive.

Acest principiu fundamental aplicabil actelor adm-tive rezulta din art.21 si art.52 din Constitutia republicata si din dispozitiile noii legi a contenciosului administrativ, care mentine caracterul obligatoriu al producerii prealabile.

Prin aceasta procedura prealabila, legiuitorul a fundamentat dreptul administratiei de a reveni oricand asupra actului emis.

Principiul revocabilitatii actelor adm-tive apare ca un efect firesc al trasaturilor A.P., al ratiunii insasi de a fi a actelor adm-tive.

Structura organizationala a A.P. se bazeaza pe anumite reguli,intre care si subordonarea ierarhic adm-tiva. Astfel, revocarea actelor adm-tive este inteleasa ca fiind o regula, un principiu al structurii functionale a A.P.

Referitor la conditiile in care trebuie dispusa revocarea, aceasta trebuie dispusa printr-un act cu cel putin aceeasi forta juridica cu a actului revocat, cu respectarea procedurii de emitere si cu admiterea posibilitatii unei actiuni in instanta de contencios adm-tiv. Ea trebuie motivata.

Pot aparea exceptii in cazul in care, dupa ce actul a fost emis, au intervenit reguli noi care au modificat procedura de elaborare a acestuia, actul de revocare urmand sa respecte noile norme procedurale.

Revocarea poate interveni pentru nerespectarea conditiilor generale de legalitate ale actului adm-tiv, dar in mod special a conditiei specifice referitoare la oportunitate.

Autoritatea emitenta a unui act adm-tiv poate nu doar sa-l revoce, dar sa-l si modifice.

In opinia unui autor, modificarea actelor adm-tive poate fi facuta de autoritatea emitenta, dar si de alte autoritati publice, ca spre exemplu: autoritatea adm-tiei publice ierarhic superioara sau instanta judecatoreasca competenta, potrivit legii.

Astfel trebuie facuta distinctie intre actele adm-tive de autoritate normative sau individuale.

Actele adm-tive normative pot fi modificate de regula de autoritatea emitenta dar, in conditiile legii si de instanta competenta.

Modificarea de catre autoritatea emitenta trebuie realizata printr-un act de acelasi nivel, adoptat sau emis cu respectarea aceleiasi metodologii de tehnica legislativa, iar modificarile produc efecte juridice numai pentru viitor.

Modificarea de catre instanta competenta intervine, in aplicarea prevederii din Legea contenciosului adm-tiv potrivit careia, instanta, solutionand actiunea poate, dupa caz, sa anuleze, in tot sau in parte, actul adm-tiv.

Actele adm-tive individuale pot fi modificate in principal de autoritatea emitenta, iar in secundar, de autoritatea adm-tiva ierarhic superioara si in conditiile legii de instantele judecatoresti.

Cauzele revocarii pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului adm-tiv.

Spre deosebire de actele adm-tive normative care sunt intotdeauna si oricand revocabile, actele adm.tive individuale sunt in principiu revocabile, cu urmatoarele categorii de exceptii:

1. actele adm-tive declarate irevocabile printr-o dispozitie expresa a legii.
2. actele adm-tive cu caracter jurisdictional.
3. actele adm-tive de aplicare a sanctiunilor corespunzatoare formelor raspunderii din dreptul adm-tiv.
4. actele adm-tive de punere in executare a actelor procedurale penale.
5. actele adm-tive care au dat nastere la contracte civile.
6. actele adm-tive emise ca urmare a existentei unor contracte civile.
7. actele adm-tive care au dat nastere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul legalitatii.
8. actele adm-tive care au fost executate material.

Exceptarea actelor adm-tive care au dat nastere la contracte civile are in vedere raporturile dintre dreptul adm-tiv si cel civil, fiind unul din aspectele esentiale ale acestei corelatii.

Actele adm-tive emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la principiul revocabilitatii, actul adm-tiv fiind in aceasta situatie "un instrument juridic" strict necesar pentru executarea contractului civil insusi.

Actul adm-tiv nu poate fi desfiintat decat o data cu contractul si pe caile prevazute de lege in acest scop, nu si printr-o revocare din partea organului A.P.

Actele adm-tive care au dat nastere la drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate ca acte exceptate se disting dupa cum dreptul subiectiv apare in sfera unui raport juridic administrativ, respectiv a unui raport juridic civil.

In prima categorie intra certificatele de nastere, cartile de identitate, diplomele de absolvire a unor institutii de invatamant superior.

In cazul drepturilor subiective civile, legea a inteles sa le ocroteasca in mod special, exceptand actul adm-tiv ce sta la baza lor de la principiul revocabilitatii, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuielile importante.

Actele care au fost executate material nu mai pot fi revocate, deoarece desfiintarea lor nu va putea sterge efectele materiale deja produse.

Cele mai frecvente acte adm-tive din sfera acestei categorii sunt autorizatiile, care au dat nastere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Revocarea unei autorizatii de construire dupa ridicarea cladirii, nu ar avea nici o valoare.

Aceasta categorie priveste numai actele adm-tive individuale care se realizeaza material printr-o singura actiune sau mai multe operatiuni determinate.

Referitor la revocarea autorizatiilor, trebuie facuta distinctie intre autorizatiile impuse de lege, care se caracterizeaza prin faptul ca autoritatea A.P. este obligata sa le elibereze la solicitarea celui interesat daca sunt indeplinite conditiile cerute de lege si autorizatiile libere care se caracterizeaza prin faptul ca autoritatea A.P. nu are obligatia de a le elibera, ci poate sa aprecieze oportunitatea emiterii lor.

Prima categorie de autorizatii se bucura de stabilitate mai mare, deoarece autoritatea competenta are obligatia de a le elibera, daca cel interesat intruneste conditiile cerute de lege,fiind irevocabile, iar a doua categorie are caracter precar si revocabil datorita dreptului de apreciere de care beneficiaza autoritatea emitenta,beneficiarul acestei autorizatii isi asuma riscul unor pagube in momentul solicitarii autorizatiei (autorizatia de exercitare a unei meserii)

Un act de drept administrativ nu devine irevocabil prin simplul fapt ca da nastere unui drept subiectiv, chiar daca acesta este garantat prin dispozitiile dreptului civil sau ale dreptului muncii, ci dobandeste acest caracter abia din clipa in care dreptul subiectiv pe care l-a promovat este protejat de lege atat de eficace, incat din textul sau scopul ei rezulta ca ea a inteles sa lipseasca autoritatea adm-tiva de posibilitatea de a-l desfiinta prin anularea actului adm-tiv de baza.

Irevocabilitatea actelor adm-tive din categoriile exceptate de la principiul revocabilitatii nu mai poate fi invocata, daca ne aflam in prezenta unor acte inexistente, adica a unor acte care nu au avut un moment aparenta de legalitate.

Sanctiunea actelor administrative

Sanctiunea actelor de drept administrativ consta in inexistenta sau nulitatea actelor administrative sau anulabilitatea actelor administrative.

Legea trebuie sa tina seama de aceste interese si sa le concilieze. Uneori ea declara inexistenta actului, alteori numai anulabilitatea fata de anumite persoane.

Anularea unui act juridic este definita de regula ca reprezentand operatia juridica prin care se dispune desfiintarea acelui act, incetarea definitiva a producerii de efecte juridice de catre aceasta.

In doctrina interbelica s-a conturat o teorie a nulitatilor, nuantata, bazata pe gravitatea ilegalitatilor, dar si pe diferitele interese aflate in joc.

Fata de preocuparile specialistilor in drept civil si, respectiv, in teoria generala a dreptului vizand problema nulitatii, in doctrina postbelica, autorii de drept administrativ au cautat sa lamureasca urmatoarele aspecte:

a)      posibilitatea admiterii teoriei nulitatii absolute si a nulitatii

b)      posibilitatea admiterii teoriei anulabilitatii;

c)      posibilitatea admiterii teoriei inexistentei;

d)      raportul dintre nulitate si revocare

In ce priveste prima problema, raspunsul a fost de regula favorabil, considerandu-se ca nulitatea poate fi absoluta sau relativa in functie de interesul ocrotit de norma incalcata prin actul ilegal sau gravitatea viciilor de ilegalitate.

In ce priveste teoria anulabilitatii, in raport de gravitatea nerespectarii conditiilor de valabilitate ale unui act administrativ, in doctrina postbelica, un autor a sustinut ca sunt nule acele acte care nu intrunesc conditiile esentiale pentru a lua fiinta si respectiv, anulabile, actele ce contin incalcari de mica insemnatate a conditiilor cerute pentru existenta lor si care, fara a inceta sa fie obligatorii, pot fi contestate pe cale administrativa sau judecatoreasca.

In doctrina postbelica au fost si autori care au identificat anulabilitatea cu nulitatea relativa.

In prezent, anulabilitatea este definita ca reprezentand acea forma a nulitatii actelor administrative care se aplica, atunci cand legea prevede, actelor administrative adoptate sau emise cu nerespectarea acesteia.

In privinta teorie inexistentei, aceasta a fost in mod constant sustinuta de doctrina interbelica si cea postbelica, fiind pe deplin mentinuta si in doctrina actuala.

O problema analizata in doctrina recenta priveste raspunsul la intrebarea daca inexistenta actului administrativ reprezinta un grad de nulitate sau un alt tip de sanctiune a actului administrativ.

In privinta raportului dintre nulitate si revocare, unii autori privesc revocarea ca un caz particular al anularii, iar alti autori o privesc distinct, ca o institutie de sine statatoare.

Deosebiri dintre nulitatea in dreptul civil si nulitatea in dreptul administrativ

nulitatea in dreptul administrativ este determinata de ilegalitate, iar uneori dupa unele opinii si de neoportunitatea, in timp ce nulitatea in dreptul civil este antrenata, in general, de incalcarea legii;

in dreptul Administrativ, nulitatea deriva din incalcarea conditiilor de fond sau de forma ale actelor administrative, fara sa mai fie necesara existenta unor prevederi legale exprese in acest sens, cum este regula in dreptul civil;

In cazul distinctiei dintre nulitatile totale si nulitatile partiale exista diferentieri dupa cum actul administrativ este individual sau normativ. Astfel in cazul actelor administrative normative care includ, de regula, mai multe norme, nulitatea partiala se poate manifesta afectand numai o parte a actului juridic, adica una sau mai multe norme care contravin normelor cu forta juridica superioara. In ipoteza actelor administrative individuale este mai greu sa se faca distinctie atat de neta intre nulitatea totala si nulitatea partiala, deoarece actul este unitar prin existenta unei singure cauze si a unui singur obiect, motiv pentru care, de regula, nulitatea nu poate fi decat totala.

Potrivit doctrinei actuale, viciile de ilegalitate care afecteaza actele administrative nu au toate aceeasi gravitate.

Uneori viciul de ilegalitate aduce atingere interesului public, alteori, numai celui particular.

Cu alte cuvinte, orice teorie a nulitatii actelor administrative trebuie sa porneasca de la realitatea ca viciile care afecteaza legalitatea acestora nu au toate o valoare egala.

Cauzele de nulitatea a actelor administrative pot fi structurate dupa cum ele vizeaza conditii de fond ( stabilite prin norme de drept administrativ material) sau conditii de forma (stabilite prin norme de drept administrativ procesual)

Prin urmare, de regula, nerespectarea unor conditii de fond privind continutul actului va atrage nulitatea absoluta a actului administrativ, iar nerespectarea unor conditii de forma va determina nulitatea relativa a acestuia.

Pot exista insa domenii in care nerespectarea unei conditii de forma are o importanta mai mare decat nerespectarea unei conditii de fond.

Spre exemplu art. din O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor enumera o serie de mentiuni pe care procesul-verbal de sanctionare a contraventiei trebuie sa le cuprinda in mod obligatoriu.

Sunt aspecte care indreptatesc sa se sustina atat o teorie a delimitarii nulitatii in absoluta si relativa, cat si o teorie a divizarii ei in nulitate si anulabilitate.

Nulitatea absoluta intervine cand se incalca o conditie de legalitate de mare importanta, stabilita in concret, in functie de dispozitiile normelor juridice care contureaza regimul juridic al actului administrativ in discutie.

Anulabilitatea(nulitatea relativa) intervine pentru nerespectarea unei conditii de legalitate de mica importanta.

In lipsa unor dispozitii cu caracter de principiu ( a unui Cod de procedura administrativa) suntem de parere ca o distinctie a nulitatii actelor administrative in nulitatea absoluta si anulabilitate nu se poate face decat pentru acele materii in care exista precizari exprese ale legii.(cum ar fi art.17 din O.G. nr.2/2001).

Dincolo de asemenea prevederi exprese, distinctia dintre nulitatea absoluta si nulitatea relativa nu are nici o relevanta practica, putand fi sustinuta si "teoria unicitatii nulitatii".

In doctrina mai recenta, un autor are o pozitie mai nuantata, apreciind ca, o distinctie mai clara intre nulitatea absoluta si nulitatea relativa ar trebui facuta si in dreptul administrativ, pentru a se da posibilitatea oricarei persoane interesate sa ceara constatarea nulitatii actelor administrative prin care se incalca normele legale imperative si implicit interesul public.

Aceasta distinctie mai clara intre nulitatea absoluta si nulitatea relativa ar trebui facuta cel putin sub aspectul cauzelor care determina cele doua tipuri de nulitati si al persoanelor indreptatite sa le evoce in fata instantelor.

Cauzele de nulitate absoluta a actelor administrative sunt urmatoarele:

depasirea competentei organului emitent al unui act administrativ, intrucat normele de competenta sunt de ordine publica;

nesocotirea interesului general in favoarea unor interese personale(deturnarea de putere);

nerespectarea conditiilor de forma prevazute in mod expres, de lege pentru validitatea unor acte administrative precum si nerespectarea oricaror dispozitii imperative ale legii care ocrotesc un interes public.

O alta problema in materia nulitatii actelor administrative, deja enuntata, porneste de dispozitia Legii contenciosului administrativ, potrivit careia instanta poate decide anularea totala sau partiala a unui act administrative.

In ce priveste anularea partiala a unui act administrativ, in doctrina, se sustine ca acesta este in principiu posibila, dar numai daca partea din act care a fost anulata nu are o legatura organica si intrinseca cu celelalte dispozitii din act, care pot avea o existenta de sine statatoare si se pot aplica in forma in care au fost adoptate chiar si in lipsa dispozitiilor care au fost anulate, altfel organul competent trebuie sa ia masura anularii totale a actului administrativ, deoarece aceasta masura intervine implicit prin imposibilitatea aplicarii partii din act care nu a fost anulata expres.

Alta este situatia in care actul administrativ nu prezinta nici macar umbra unei aparente de legalitate, el aparand in mod manifest ca ilegal, caz in care ne referim la inexistenta acestuia.

In cazul actelor administrative inexistente nu mai opereaza prezumtia de legalitate, incalcarea legii fiind atat de evidenta incat oricine o poate sesiza.

Ca regula a regimului juridic al inexistentei actelor administrative, trebuie admis dreptul subiectelor destinatare ale actului administrativ de a se apara in fata oricarei autoritati publice prin invocarea inexistentei.

Corespunzator acestui drept, trebuie admisa existenta obligatiei autoritatilor respective de a constata, utilizand prerogativele de putere publica de care dispun, inexistenta actului administrativ.

In dreptul administrativ, ratiunea introducerii sanctiunii inexistentei prezinta, spre deosebire de dreptul civil, un mare interes practic.

Intr-adevar, in baza prezumtiei de legalitate, ce caracterizeaza actele administrative, acestea sunt executorii de drept producand efecte pana in momentul desfiintarii lor.

La ora actuala, inexistenta a devenit chiar o institutie de ordin constitutional daca avem in vedere dispozitiile art.100 alin.(1) referitoare la decretele Presedintelui, considerate inexistente in cazul nepublicarii si, respectiv, ale art.108 alin. (4) referitoare la actele Guvernului, considerate de asemenea, inexistente in cazul nepublicarii, cu exceptia hotararilor Guvernului cu caracter militar, care se comunica numai institutiilor interesate.

In ce priveste organele competente sa constate aceste modalitati de incetare a producerii de efecte juridice de catre un act administrativ, vom retine ca potrivit doctrinei actuale, competenta de a constata nulitatea unui act administrativ revine organului ierarhic superior precum si instantelor judecatoresti, in principal sectiilor de contencios administrativ ale acestora.

Intru-totul de acord cu acest punct de vedere credem ca o consacrare expresa intr-un text de lege, care nu poate fi decat viitorul Cod de procedura administrativa a principiului potrivit caruia anularea nu poate fi pronuntata decat de instanta de judecata iar revocarea revine exclusiv autoritatii emitente sau autoritatii ierarhic superioare ar permite clarificarea confuziilor care domnesc inca in aceasta materie, ar elimina ambiguitatile care se regasesc in doctrina in legatura cu aceasta chestiune, ca efect al unei practici administrative neunitare si inconsecvente.

Inexistenta poate fi constatata de orice subiect interesat, ceea ce inseamna ca prezumtia de legalitate este inlaturata si actul nu are nici macar aparenta de legalitate, fara sa se puna nici un moment problema caracterului sau executoriu.

O chestiune care prezinta atat interes teoretic, cat mai ales unul practic, se refera la efectele juridice care s-au produs pana la data constatarii, in tot sau in parte a nulitatii unui act administrativ.

Astfel, in ce priveste efectele nulitatii, indiferent care organ pronunta nulitatea, cauzele pronuntarii acesteia nu pot fi decat anterioare sau concomitente emiterii lui, nefiind de conceput ca un act administrativ sa fie legal emis iar ulterior sa devina ilegal.

Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost conditionate, sub aspectul legalitatii, de existenta unui act administrativ.

Desi teoretic se poate distinge inexistenta de nulitatea absoluta, practic efectul este acelasi, intrucat in ambele situatii actul este desfiintat in intregime cu efect retroactiv.Totusi, distinctia intre cele doua sanctiuni este marcata de faptul ca actul lovit de nulitate absoluta continua sa produca efecte juridice, in baza prezumtiei de legalitate, pana in momentul in care se constata, cu efect retroactiv, nulitatea actului administrativ de catre organele competente, pe cand in cazul inexistentei, actul nu beneficiaza de la bun inceput de aceasta prezumtie si nu poate fi pus in executare.