Fundamente constitutionale actuale privind serviciul public

Fundamente constitutionale actuale privind serviciul public

Sectiunea 1 Principii constitutionale actuale privind serviciul public

Tratatul de la Maastricht semnat la 2 februarie 1992 vorbeste in articolul F despre traditiile constitutionale comune ale tarilor semnatare iar doctrina occidentala contemporana despre un patrimoniu comun al democratiilor europene

Constitutiile, in general, scot in evidenta particularitatile nationale. Anul adoptarii lor are si el semnificatie lui. Uniunea Europeana este formata din tari cu legi fundamentale adoptate in secolul XIX (ex. Luxemburg si pana in 1994 Belgia) dar si in anul 1978 (exemplu Spania).

Cat priveste serviciul public, doctrina franceza vorbeste despre caracterul desuet al acestei institutii, ceea ce nu trebuie interpretat in sensul abandonarii institutiei, ci a modului in care ea a fost conceputa traditional, regandirea ei in functie de noile realitati ale fiecarei tari si ale organismelor comunitare in ansamblul lor.

Este vorba despre necesitatea conservarii traditiilor si specificului national ale fiecarei tari membra a Uniunii Europene sau care tinde sa se integreze in structurile comunitare.

Unul din principiile fundamentale care, ar trebui sa guverneze aderarea la comunitatile europene si internationale sau convietuirea in cadrul acestora este nevoia mentinerii specificului national, armonizarea particularitatilor nationale si integrarea lor intr-o conceptie generala, care sa le valorifice.

Constitutiile statelor europene, si avem in vedere pe cele adoptate in a doua jumatate a secolului XX, afecteaza unele din dispozitiile lor consacrarii unor principii generale in materia serviciului public sau specifice anumitor tipuri de servicii publice.

Exemplu, Constitutia Germaniei este structurata pe 11 parti, iar dispozitii privind serviciul public regasim in mai multe locuri. Prima parte este consacrata drepturilor fundamentale, unde regasim si principii care privesc institutia serviciului public. Nici nu ar putea fi altfel cand serviciul public reprezinta unul din mijloacele prin intermediul caruia se realizeaza drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale ale cetatenilor fiecarei tari. Exemplu prin serviciul public de invatamant se realizeaza dreptul fundamental al cetateanului la educatie sau la instructie.

Indatorirea de satisfacere a serviciului militar se realizeaza prin serviciul public de aparare si exemplele ar putea continua.

Astfel in chiar primul articol se afla stipulata norma de principiu potrivit careia drepturile fundamentale consacrate de Constitutie obliga cele trei puteri - legislativa, executiva si judecatoreasca, sa le respecte si sa le aplice.

Importante servicii publice, esentiale intr-un stat de drept, sunt consacrate prin articolul 7 care reglementeaza invatamantul scolar, fiind garantat atat cel public cat si cel privat, plasat insa sub supravegherea statului.

Acest text constitutional, recunoaste cele doua forme de satisfacere a serviciile publice, de catre stabilimente publice (agenti publici) sau de stabilimente de utilitate publica (agenti privati autorizati de un organ public), dar care se realizeaza sub supravegherea statului

Statului nu-i poate fi indiferent modul in care se desfasoara activitatea agentilor privati si isi rezerva, prin chiar textul constitutional, un drept de paza, de supraveghere a modului in care interesul public si rigorile legii sunt respectate in activitatea agentilor particulari pe care i-a autorizat.

Serviciile de posta si telecomunicatii au indatorirea sa garanteze secretul corespondentei. Fortele armate contribuie la satisfacerea serviciului militar, desi in doctrina germana armata nu este calificata ca o dimensiune a administratiei, in ciuda faptului ca textele constitutionale care o consacra sunt plasate in partea a -VIII- a intitulata Executarea legilor federale si administratia federala.

Constitutia Danemarcei este structurata in 11 capitole si consacra, ca forma de guvernamant, o monarhie constitutionala.

Dispozitii privind serviciul public regasim putine si cu caracter implicit. Astfel art. 55 prevede ca Parlamentul (care are denumirea specifica de Folketing) poate, in baza unei legi, sa numeasca doua persoane, neparlamentari, care sa controleze administratia civila si militara a statului.

Articolul 76 consacra dreptul la instructie si garanteaza invatamantul gratuit in serviciile publice.

Din interpretarea acestei dispozitii deducem, per a contrario, ca este recunoscuta si o alta modalitate de realizare a acestui drept fundamental la instructie, care nu poate fi decat forma privata

Rezulta, totodata, ca serviciile private nu sunt gratuite, un asemenea caracter avand doar serviciile publice de invatamant.

Remarcam si faptul ca textul constitutional respectiv vorbeste despre dreptul la instructie si nu despre dreptul la invatatura cum regasim in articolul 32 din Constitutia Romaniei si impartasim formula daneza pe considerentul ca ea este mai cuprinzatoare, dreptul la instructie fiind, mai larg, mai cuprinzator decat cel la invatatura, el include toate modalitatile prin care se contribuie la informarea si formarea unui individ. Tot la fel de generoasa este, dreptul la educatie care, ca si formula de instructie presupune o sfera mai larga, care include invatatura dar nu se suprapune cu aceasta.

Constitutia Frantei consacra un regim semiprezidential tipic. In cele 16 capitole ale sale contine putine dispozitii cu privire la o institutie atat de viu discutata de doctrina si reflectata in jurisprudenta tribunalelor administrative.

Stabilind, prin articolul 2, ca deviza a Republicii principiul comunard libertate, egalitate, fraternitate , este de inteles ca urmeaza a se regasi in sferele celor trei puteri, el constituind o deviza inclusiv pentru administratia publica si autoritatile care o realizeaza, in al caror comportament trebuie sa se regaseasca aceasta dimensiune constitutionala si avem in vedere, pentru administratie, in, primul rand egalitatea.

Statutul constitutional al Guvernului este consacrat prin articolul 20, el fiind acela de a determina si conduce politica natiunii, in care scop dispune de administratie si de fortele armate .Acestea din urma exercita, cum se exprima doctrina, unul din cele mai importante servicii publice in Franta si anume cel de aparare.

Reglementarea unora din importantele servicii publice este rezervata legii prin articolul 34, care delimiteaza domeniile in care intervine legea, ceea ce denota semnificatia institutiilor in sine, de vreme ce constituantul le-a rezervat legii nu regulamentului. Este vorba despre: administrarea locurilor de detentie, crearea diferitelor categorii de stabilimente publice.

Constitutia Italiei este structurata in 6 capitole, consacrand drepturile si libertatile fundamentale, si implicit, serviciile publice prin care se realizeaza acestea (posta, politia, telecomunicatiile, mass-media .)

Ea instituie, prin articolul 28, raspunderea directa, civila, penala si administrativa, a functionarilor si a agentilor statului si a institutiilor publice pentru actele emise cu violarea drepturilor.

Interesante dispozitii regasim in titlul II intitulat relatiile morale si sociale in care, prin articolul 32 se protejeaza sanatatea publica, articolul 3 garanteaza libertatea artei, stiintei si instructiei (din nou termenul de instructie este preferat celui de invatatura), exercitate in institutii publice si private.

Constatam ca si aceasta Constitutie recunoaste posibilitatea ca serviciile publice sa fie prestate atat de institutii publice, cat si de agenti privati care au fost autorizati sa le presteze.

Invatamantul este, conform articolului 34, deschis tuturor, iar instructia primara, de 8 ani, este obligatorie si gratuita.

Grija legiuitorului italian pentru asigurarea realizarii acestui drept fundamental, dreptul la instructie, rezulta si din precizarea ca elevii merituosi sau lipsiti de mijloace de subzistenta au dreptul la gratuitatea instructiei si peste cei 8 ani de studii obligatorii.

Titlul III al Constitutiei este intitulat Guvernul si regasim, in sectiunea consacrata administratiei publice norma de principiu potrivit careia serviciile publice sunt organizate numai conform dispozitiilor legale, de o maniera a asigura buna functionare si impartialitate a administratie i.

Legat de aceasta, angajarea in functii administrative se face numai pa baza de concurs, cu exceptiile stabilite tot prin lege, iar functionarii se afla in serviciul exclusiv al natiunii.

Constatam ca legea fundamentala italiana consacra expres principiul legalitatii infiintarii si functionarii serviciilor publice.

Constitutia Greciei este structurata in 4 parti si consacra un regim politic de republica parlamentara.

Doctrina greaca de drept constitutional a considerat regimul politic englez, textele constitutionale si Declaratia drepturilor din secolul XVIII ca si filozofia politica care le inspira, ca surse indirecte ale dreptului elenic.

Un mare politician din aceasta tara, Constatin Caramanlis, afirma ca una din cele mai vechi si dificile probleme in politica este combinarea echilibrata a unui guvern puternic si stabil, indispensabil pentru securitatea si progresul tarii, cu libertatea efectiva.

Dispozitii privind serviciul public regasim atat in partea a II-a, rezervata drepturilor individuale si sociale, cat si in partea a III-a care vizeaza organizarea si functiile statului.

In partea a doua intalnim consacrate implicit importante servicii publice, politia, mass-media, sunt declarate libere arta, stiinta, cercetarea si invatamantul.

Un caracter aparte are si dispozitia articolului 16(2) care prevede ca instructia constituie o misiune fundamentala a statului si care are ca scop educatia morala, culturala, profesionala si fizica a elenilor, dezvoltarea constiintei nationale si religioase si formarea unor cetateni liberi si responsabili.

Aceasta dispozitie a fost considerata una din cele mai nefericite din actuala Constitutie si a starnit in doctrina aprinse discutii.

Durata invatamantului obligatoriu este de 9 ani, iar instructia gratuita de toate gradele este garantata in toate stabilimentele de stat.

Invatamantul superior se desfasoara in institutii autonome calificate expres de Constitutie ca persoane morale de drept public iar profesorii stabilimentelor de invatamant superior sunt denumiti de legea fundamentala agenti publici.

Se reglementeaza atat statutul fiecarei forme de invatamant, cat si cel al profesorilor din invatamantul superior, carora le este garantata o mare stabilitate, ei neputand fi revocati decat in conditii riguros determinate de Constitutie si dezvoltate de lege.

Administratia publica functioneaza, potrivit articolului 101 si 102, pe baza principiului desconcentrarii si autonomiei iar functionarii sai executa vointa statului si servesc poporul.

Regasim dispozitii ample si cu privire la statutul functionarilor publici (legalitatea functiei publice) inamovibilitatea functionarului, interdictia de a ocupa, prin cumul, o alta functie publica, cu exceptia cazurilor in care acest lucru este consacrat expres de lege.

Retinem si dispozitia de la articolul 110 potrivit careia o revizuire a Constitutiei nu este permisa inainte de a expira un termen de 5 ani de la sfarsitul revizuirii precedente.

Constitutia Spaniei, una din cele mai reusite din Europa, care a reprezentat, pentru constituantul roman, un veritabil sistem de referinta, consacra o monarhie parlamentara, in care suveranitatea apartine poporului iar puterile statului emana de la acesta.

Ea este compusa din 10 titluri si unul preliminar, in care sunt consacrate principii generale, printre care si supunerea cetatenilor si puterilor publice Constitutiei si celorlalte norme de ordin juridic.

Intalnim dispozitii privind serviciul public in titlul I privind drepturile si indatoririle fundamentale: art. 18 privind serviciile postale, telegrafice si telefonice care trebuie sa garanteze secretul comunicarii; art. 20 privind mass-media; art. 27 care reglementeaza dreptul la educatie recunoscut tuturor iar invatamantul elementar este obligatoriu si gratuit. El se desfasoara in institutii publice si particulare iar autonomia universitara este garantata expres (art. 27 alin. 10).

Constatam ca si legea fundamentala din aceasta tara aseaza la rang de norma constitutionala forma publica si privata de satisfacere a nevoilor sociale. La baza functionarii administratiei publice stau, potrivit articolului 103, principiile eficacitatii, ierarhiei, descentralizarii, desconcentrarii si coordonarii. Administratia se supune deplin legii si dreptului si are ca obiectiv fundamental satisfacerea interesului general.

Se instituie principiul legalitatii organelor administratiei de stat care sunt create, conduse si coordonate conform legii. Criteriul de a accede la o functie publica este cel al meritului si al capacitatii, iar statutul functionarului public urmeaza a se stabili prin lege.

Analiza acestor cateva dispozitii constitutionale cel putin urmatoarele aspecte:

a)  institutia serviciului public este o institutie de rang constitutional, ea aredeci o determinare constitutionala in care se regasesc reflectate mutatiile intervenite in mai toate statele Europei dupa cel de-al doilea razboi mondial, noile realitati politico juridice si filozofice.

b)  intr-o Europa care se uneste, care se intareste prin unire (este cunoscut principiul dividae et impera), care se armonizeaza prin unire,administratia publica, inclusiv serviciul public, institutie de baza a sa, nu pot ramane in vechilelor tipare. Utilitatea armonizarii supranationale a dreptului rezida infaptui ca eafaciliteaza considerabil relatiile juridice internationale.

c)   majoritatea constitutiilor reglementeaza institutia serviciului public fie odata cu materia drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale, serviciul public reprezentand instrumentul prin intermediul caruia sunt transpuse in practica acestea, fie cu ocazia reglementarii administratiei publice, serviciul public reprezentand dintotdeauna o dimensiune a acesteia.

d) Sunt consacrate principii care sunt asezate la baza functionarii serviciilor publice, cum ar fi: autonomia, descentralizarea, desconcentrarea, legalitatea, egalitatea tuturor in fata legii si a autoritatilor publice, lipsa oricarei discriminari, pe nici un criteriu, principii de recrutare in functii publice etc.

e) Se regasesc consacrate constitutional cele doua modalitati de satisfacere a nevoilor sociale, respectiv cea publica, care presupune existenta unor agenti publici, calificati, de regula, stabilimente publice si forma privata, respectiv stabilimentele de utilitate publica.

f) Se poate vorbi despre acele traditii constitutionale comune, despre un patrimoniu al democratiilor occidentale care nu poate fi ignorat de statele care acced sa fie integrate in structurile occidentale.

Consideram ca prevederile constitutionale aplicabile serviciului public pot fi grupate in mai multe categorii:

a) reglementari prin care se consacra principii generale, asezate de legiuitorul constituant roman la baza functionarii tuturor autoritatilor publice, inclusiv a celor care presteaza servicii publice . Exemplu: egalitatea in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si discriminari (art. 16 alin 1) coroborat cu acela ca 'nimeni nu este mai presus de lege' (alineatul al doilea al aceluiasi articol); egalitatea in drepturi fara nici o discriminare, de nici o natura (art. 4 alin 2); obligatia autoritatilor publice de a respecta si ocroti viata intima, familiala sau privata (art. 26 alin 1); garantarea autonomiei universitare prin art.32 alin.(6), a autonomiei serviciilor publice de radio si televiziune .

b) reglementari care consacra principii care guverneaza organizarea sifunctionarea administratiei publice in general, sau in mod expres a serviciilorpublice. Astfel art. 120 consacra cele trei principii care guverneaza administratia publicalocala, respectiv autonomia locala, deconcentrarea serviciilor publice si descentralizarea.

c)   reglementari prin care se consacra autoritatile publice care au competenta inprestarea serviciilor publice sau exercita anumite raporturi fata de autoritati carepresteaza servicii publice. Astfel consiliul judetean reprezinta, potrivit art. 122 dinConstitutie, autoritatea administratiei publice pentru coordonarea activitatii consiliilorcomunale si orasenesti in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean;art. 123 consacra institutia prefectului, reprezentantul in teritoriu al Guvernului, care'conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe
centrale din unitatile administrativ-teritoriale'.

d)      a patra categorie de reglementari o constituie cele cuprinse in capitolul II consacrat drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetateanului, unde, odata cu acestea, regasim reglementate si serviciile publice pe care ele le implica. Exemplu: dreptul la invatatura, garantat de art. 32, este realizat prin institutii de invatamant, publice sau private, dreptul la ocrotirea sanatatii prin serviciile publice de asistenta sociala (art. 34), dreptul la informatie se realizeaza prin mijloace de informare in masa, care de asemenea pot fi publice sau private, practic, fiecarui drept, libertate sau indatorire ii corespunde un serviciu public prin care este transpus in practica

Din interpretarea tuturor acestor prevederi constitutionale, care sunt dezvoltate prin legi sau ordonante de Guvern, rezulta concluzia.ca valorile serviciului public sunt sustinute legal, serviciul public fiind guvernat de principii stabilite atat la nivel constitutional cat si prin legi, cum ar fi cele referitoare la administratia publica locala, la diferite servicii comunitare, la concesiuni, etc.

Sectiunea 2 Fundamente constitutionale actuale privind serviciul public in Romania

Si in ceea ce priveste reglementarea institutiei serviciului public, putem afirma ca actuala Constitutie a Romaniei se incadreaza in reperele constitutionale moderne.

Ea contine reglementari exprese sau implicite in toate cele sapte titluri ale sale.

Pentru dreptul administrativ, au relevanta acele dispozitii constitutionale care privesc, direct sau indirect, serviciile publice administrative.

Prevederile constitutionale aplicabile serviciului public pot fi grupate, din ratiuni de ordin didactic, in mai multe categorii:

a) reglementari prin care se consacra principii generale, asezate de legiuitorul constituant roman la baza functionarii tuturor autoritatilor publice, inclusiv a celor care presteaza servicii publice.

b) reglementari care consacra principii care guverneaza organizarea si functionarea administratiei publice in general, sau in mod expres a serviciilor publice.

c)   reglementari prin care se consacra autoritatile publice care au competenta in prestarea serviciilor publice sau exercita anumite raporturi fata de autoritati care presteaza servicii publice.

d)  a patra categorie de reglementari o constituie cele cuprinse in capitolul II consacrat drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetateanului, unde, odata cu acestea regasim reglementate si serviciile publice pe care le implica respectarea lor Desigur ca nu toate aceste situatii vizeaza servicii publice administrative, dar cu certitudine vizeaza servicii publice statale. La dreptul administrativ intereseaza numai serviciile publice prin care se realizeaza administratia publica, intelegand prin aceasta o dimensiune a administratiei publice ca activitate.Organizarea si functionarea unui serviciu public fundamentat pe baza principiilor enuntate si cu respectarea conditiilor de fond si de forma, comporta insa si un regim juridic specific.

In acest sens, este bine de observat ca regimul juridic aplicabil in general, serviciilor publice, indiferent de modalitatea de organizare a acestora, trebuie sa reflecte mai cu seama instituirea unor rigori menite sa apere si sa satisfaca, potrivit principiilor amintite, interesele generale ale societatii, conferindu-i totodata flexibilitate si dinamism, astfel incat, chiar acceptand initiativa particulara in girarea unor servicii publice, sa se ofere beneficiarilor acestora prestatii calitative cu costuri cat mai mici.

In acest context, numai aplicarea unui regim de drept public-administrativ poate garanta si asigura o buna si eficienta organizare si functionare a serviciului public.

Desigur, statuarea unui regim juridic aplicabil serviciilor publice, in general, si a serviciilor publice locale, in particular, trebuie sa fie in concordanta atat cu o atare tipologie a serviciilor publice, alcatuita pe baza criteriului naturii obiectului de activitate (servicii publice administrative, servicii publice industriale si comerciale), cat si cu raporturile juridice nascute intre serviciile publice, pe de o parte, si de administratie, respectiv beneficiarul prestatiei, de cealalta parte. valorile serviciului public sunt sustinute legal, serviciul public fiind guvernat de principii stabilite atat la nivel constitutional cat si prin legi, cum ar fi cele referitoare la administratia publica locala, la diferite servicii comunitare la concesiuni